行政机关单方变更行政协议构成违约吗?

发布日期:2022-01-19浏览量:92

导读:行政机关和行政相对人签订的行政协议,兼具民事性和行政性。民法规定的单方变更合同的情形不能适用于行政协议。行政合同的一方主体,行政主体具有行政优益权。在审理行政合同时,有的法院判决认为,行政机关出于公共利益的需要,在行政协议约定事项有误的情况下,可以单方变更行政协议。然而问题在于,行政机关单方变更行政协议是否构成违约呢?

基本案情

由于省道改线,沿途需要征地拆迁。郑某房屋位于拆迁范围内,经协商,郑某和紫县政府(并非真实地名)签订了《房屋拆迁补偿协议书》。协议约定:1.房屋实施作价补偿,补偿总额为816336元;2.紫城镇政府须于协议签订之日起10日内将补偿款一次性向郑某支付完毕,郑某在收到补偿款之日起15日内自行拆除该房屋;3.如不按时付款,按未付款项每日1‰计付违约金给郑某。合同签订后,紫县政府发现《房屋拆迁补偿协议书》补偿表中列明的“56.4平方米未建宅基地”定性有误导致补偿金额错误,经核实后作出《行政合同变更通知书》,将补偿款金额由816336元变更为621664元。郑某不同意这种变更后的补偿标准,致使紫县政府未按约定履行《房屋拆迁补偿协议书》。2017年郑某提起诉讼,请求紫县政府按照原标准支付补偿款,并支付以816336元为基数的违约金。诉讼中,紫县政府向郑某作出《行政合同变更通知书》并送达至郑某。郑某在庭审中对补偿数额予以认可。

法院判决紫县政府于判决生效之日起三十日内向郑某支付征地补偿款621664元,且支付郑某由于紫县政府未履行义务而导致的孳息损失。
法院认为,紫县政府单方变更合同不构成违约。紫县政府为了公共利益的需要,在行政协议约定事项有误的情况下,有权单方变更协议,郑某诉请紫县政府支付违约金,没有法律依据,不予支持。但是法院同时认为,紫县政府应履行而未履行支付补偿款的义务,实质上造成郑某对于房屋补偿款的孳息损失。因此,在认可紫县政府单方变更协议的基础上,判令紫县政府负担孳息损失。

行政机关单方变更行政协议构成违约吗?插图

律师分析:首先,无论民法还是行政法,对于单方变更合同均有相应的规定,行政机关单方变更行政协议的行为只能依据行政法的规定。法律规定行政相对人对行政机关单方变更合同的行为可以提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(主席令第71号)第十二条第一款第十一项的规定,行政相对人或利害关系人认为行政机关违法变更行政协议而提起诉讼的,法院应当受理。根据同法第七十八条之规定,行政机关变更行政协议但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。由于行政机关所作的行政行为具备公定力,这无疑与被改变的行政协议应当具备确定力构成矛盾。反观私法规范,有两种单方变更合同的情形。一是合同中约定的一方当事人可以变更合同;二是具备法定的单方变更合同之事由,比如意思表示瑕疵,或对方当事人拒绝履行、延迟履行合同等。第二种法定情形的形成权行使方式又分为以意思表示为之和诉请法院判决两种。由民法规范可知,行政机关单方变更行政协议需具备约定的或法定的事由,除此之外,并不存在一方当事人因本方特有的特殊情况而具有的单方变更权利。因此,行政机关单方变更具有契约性质的行政协议的依据来自于行政法本身。其次,相关案例从实践的角度确立了行政机关在特定情形下可以单方变更行政协议内容。比如本文所引入的案例,作为广东省典型案例,在本案中法院判决认为:“紫县政府为了公共利益的需要,在行政协议约定事项有误的情况下,有权单方变更协议,郑某诉请紫县政府支付违约金,没有法律依据,不予支持。”本案中法院判决认为行政机关有单方变更行政协议的权利,并且这种变更行为本身并不构成违约。然而,行政机关单方变更行政协议的行为需具备特定情形,比如最高人民法院发布10起行政协议典型案例(第一批)之七“马诺诉黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案”中法院则认为:“城中村改造办将本应依约为马诺安置的610平方米及352.6平方米两套房屋变更为安置一套928.84平方米房屋,该行为构成违约。”行政机关有权单方变更,但该变更行为需严格限定适用。综合而言,行政机关单方、合法地变更行政协议,并不构成违约。行政机关在行政协议履行过程中,虽然具有行政优益权,但是该权利需遵守严格的限制。超出法律限制范围的行政优益权行使,有可能构成行政机关违约。行政机关单方变更行政协议体现了行政机关相对行政相对人的行政管理性特点,也体现了行政协议的行政性。

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