导读：一笔高额的招商引资扶持资金，一场因疫情引发的引资失败，一份镇政府作出的收回资金决定——当政企对簿公堂，法院面临两难：判企业返还，企业可能破产，园区继续荒废；判企业无需返还，公共财政资金的流失责任又该如何承担？

1、案情回溯：筑巢引凤，为何愿景落空？

2017年，苏州某镇为打造国际化物流产业园，与一家具有外资背景的物流公司一拍即合。双方约定：由公司投资建成物流园区，并负责引进世界500强跨国物流企业入驻；镇政府提供优质地块，同时根据项目进度给予扶持资金。

这本该是个双赢的局面。园区建成投产后，镇政府先后拨付了扶持资金。然而，疫情突袭，全球市场剧烈变化，原定引进的跨国企业未能落户。物流公司并未放弃，尝试引入替代性客户，但都未能成功。物流园区门可罗雀，经营惨淡。

2022年，镇政府以物流公司违约为由，作出收回扶持资金的决定。公司方面当然不服，认为引资失败属于不可抗力。双方各执一词，互不相让，最终对簿公堂。

2、争议焦点：违约还是不可抗力？双方各执一词

诉讼中，双方分歧较大。物流公司反复强调：引资失败不是自己的错，招商引资协议中没有返还扶持资金的约定，况且公司经营艰难，根本拿不出这么多钱。镇政府则坚持认为，其给付扶持资金的真实意思表示是促成目标企业落户，物流公司引资不能，属于根本违约。

从法律角度看，本案涉及招商引资行政协议履行中的两个核心争议：一是引资失败是否构成不可抗力——疫情冲击是否属于不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，能否免除企业的违约责任；二是扶持资金的返还条件是否成就——协议中未明确约定返还条款，镇政府能否以“真实意思表示”为由单方收回资金。双方各执一词，判决任何一方都可能留下难以收拾的后遗症。

3、调解破局：与其判个输赢，不如找个出路

案件进入二审后，苏州中院行政庭没有急于下判。审判团队心里清楚：判令返还资金，企业可能就此破产，园区将继续荒废，政府资产也无法盘活；判令公司无需返还，公共财政资金的流失责任又该如何承担？

合议庭决定下大力气调解。法官们找来双方一遍遍聊，听他们倒苦水、讲难处，既了解企业的经营困境，也体谅政府的履职压力。摸清双方的真实诉求后，行政庭向镇政府发出一份工作意见函，建议他们跳出单纯追索资金的思路，转向兼顾企业生存与园区运营的方向寻求解决方案。

随后，法官们又组织了多轮面对面座谈和背对背调解，一遍遍释法明理，引导双方从对立走向对话。僵局开始一点点松动，沉睡的资产慢慢苏醒。

又历经十几次协商，一个创造性的方案终于成形。核心思路是“现金+仓库使用权”复合返还：物流公司用部分现金返还扶持资金，剩下的用园区空置的仓储用房使用权来抵偿；镇政府则承诺，帮着引进优质客户，一起把园区做成物流产业聚集地。

这不是简单的债务抵偿。双方对仓储用房的使用期限、抵偿价值、管理运营、违约责任，甚至未来合作，都写进了协议。每一处细节，都为以后的长期合作铺了路。

4、法律分析：调解何以成为最优解？

第一，行政审判不仅要注重法律效果，也要注重社会效果。本案中，单纯判决任何一方都可能产生“双输”的结果。苏州中院以调解方式化解纠纷，既维护了法律底线，又兼顾了企业生存与政府资产的盘活。

第二，“现金+使用权”复合返还模式的创新价值。这一方案打破了“非此即彼”的思维定式。政府收回了公共财政资金——既有现金，又有资产使用权；企业也活了，空置仓库盘活了，运营效益上来了。那个快被人遗忘的物流园，重见生机。

第三，行政协议的履行应当兼顾诚信与灵活。招商引资协议是政府与企业之间的行政协议，其履行既要坚守诚信原则，也要考虑客观情况的变化。疫情冲击属于双方在签约时无法预见的情形，法院通过调解引导双方在契约精神与务实变通之间找到平衡，既维护了协议的严肃性，也体现了对不可抗力因素的合理考量。

5、案件启示

和解协议按部就班履行。镇政府说到做到，大力招商。截至目前，已有七家优质物流企业入驻物流园，吸纳就业人数300余人，聚集效应凸显，园区焕然一新。原先空置的仓库已满租，园区车水马龙、生意红火。

对企业的启示：在招商引资协议履行中遭遇不可抗力或重大变化时，应当及时与政府沟通、协商，保留证据。进入诉讼后，可以主动寻求调解，避免“赢了官司、输了企业”的结局。

对行政机关的警示：招商引资扶持资金的发放与收回，应当有明确的协议约定。在作出收回决定前，应当充分考虑企业的经营困境和不可抗力因素。通过调解方式化解争议，比单方收回资金更能实现政企双赢。

对司法实践的启示：在审理行政协议纠纷时，法院不应机械适用法律条文，而应当综合考量协议目的、双方利益、社会效果等因素，积极运用调解手段实质化解争议。

结语：政府的扶持资金“有去有回”，企业的生存空间“有保有留”——这场持续七年的纠纷，以一纸调解书画上了句号。原被告双方最终一起向法院送来锦旗和感谢信。七年履约争议的圆满解决，既保障了国有资产安全，又保全了企业生存发展空间。在“输赢之外”，法院用一场调解找到了政企共赢的“第三条路”。这起案件生动诠释了行政审判不仅要注重法律效果，也要注重社会效果——在招商引资纠纷中，与其判个输赢，不如找个出路。