国务院将用地审批权下放,违反上位法吗?

发布日期:2022-01-21浏览量:96
国务院于2020年3月1日作出《关于授权和委托用地审批权的决定》(下称《决定》),根据《土地管理法》规定将原由国务院进行农用地转用审批以及土地征收审批事项下放给所有或部分省、自治区、直辖市人民政府。就此,笔者在在明律师事务所的《小明拆迁课堂》直播节目《用地审批权下放,农村征地高峰来临?》中,对该决定的内容、与新《土地管理法》的关系、对被征收人的影响等方面作出了详细解读。那么,不免有被征收人产生疑问,法律规定应当由国务院行使的相关审批权,现通过国务院决定的方式将法定职权下放,这违反上位法吗?答案当然是否定的,下面由笔者对此进行解析。一、用地审批权是如何下放的?

《关于授权和委托用地审批权的决定》的主要内容有两部分:

一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;

二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

从内容字面上即可看出国务院将权力下放的方式,一为“授权”,一为“委托”。这两个概念即为分析本文问题的关键所在。

二、“行政授权”与“行政委托”

行政授权与行政委托虽然均为原有权机关将其享有的法定职权交由其他主体行使,但两者在法律依据和法律后果上均有本质区别。

行政授权必须有明确的法律、法规或规章的依据,而行政委托则不必具有该条件。行政授权的法律后果由被授权的行政机关承担,而行政委托不发生法律责任承担主体的转移,仍然由原委托机关就受委托主体的行为承担法律责任。

了解以上行政授权与委托的基本概念及原理后,再回到国务院关于审批权下放决定的内容,即可轻易对本文标题中提出的问题作出理解。

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《决定》第一项内容,系将原国务院将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省级政府,对应的法律规定为《土地管理法》第44条第三、四款规定。

第三款:对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;

第四款:对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

根据该条文内容,明确了此次《决定》关于永久基本农田以外的农用地转用审批权的下放是其依据《土地管理法》第44条第三、四款进行的行政授权行为。

《决定》第二项,关于永久基本农田的农用地转用审批权及国务院的土地征收审批权委托由试点省市进行,对应《土地管理法》第44条第二款及第46条第一款内容。而该两则法律规定,并无关于可授权的规定,因而,在法律性质上,下放方式为“行政委托”。

国务院将用地审批权下放,违反上位法吗?插图

三、延伸问题——与征收相关的“行政授权”“行政委托”

在征收案件中,区分行政授权与委托的意义主要在于在诉讼过程中被告的确定。根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第20条规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。由此,行政授权的被授权主体可在授权范围内就此行为作为被告,承担责任。行政委托的受委托机关不具有行政诉讼主体资格,仍然由委托机关承担法律责任。

例如,在国有土地上房屋征收过程中,市、县级人民政府确定的房屋征收部门,由于其所行使的征收行为系市、县级人民政府授权而来,因此,对征收部门相关行为不服的,应以其为被告,提起诉讼。

又比如,在集体土地征收过程中,乡镇政府甚至村民委员会进行的征收相关行为,在无法律、法规或规章明确可以授权由其他主体行使的情况下,应当视为委托,而由委托机关担当被告。

本文从国务院下放农用地审批权入手,引申出行政授权及行政委托,进而分析两者区别,以期广大读者能对此有初步认识,以正确行使相关权利。(李群杰/文)

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