上一篇文章以招商引资合同是民事合同的性质为基础，探讨了企业一方如果不按照合同约定履行投资建设义务可能引发的法律责任。本文我们将进一步讨论政府一方在招商引资合同中可能设定的义务，并对因政府一方未履约或部分履约导致争议的部分典型案例进行分析，研究人民法院裁判上述争议的主要观点。

以期从另一个方面为改善投资项目落地、减少争议提供参考意见。

1、政府一方在《招商引资合同》中的义务设置

为了发展地方建设、经济结构调整、培育新增税源保障，让招商引资企业发展带动地方经济发展，政府通常会在招商引资合同中向投资方承诺拟供给国有建设用地使用权、免费的办公或宣传展示场地、支付固定资产投资补助资金、产业引导扶持资金、专项资金、人才支持等优惠政策，并且需要在合同约定的某期限内或某些前置条件成就后切实的履行。

首先，上述义务的设定需要经过主管机关的合法性审查。比如土地使用权出让需要以合法的主体在法定条件下依法定程序进行、出让价格不得低于国土资源部出台的最低土地出让价格、财政补贴必须符合国家和地方相关法律法规规定的申请条件等。

其次，上述义务的设定要具备合理性，各方的权利义务需要对等，权责利相对应。比如政府作出优惠政策承诺的前提条件，条件是否成就如何进行有效监督或证明，专项资金扶持应当与投资方在辖区内投资建设规模、缴纳税收在该辖区留成部分或引进人才数量等条件相对应等。

最后，随着上述义务的设定还会配套因违约情形的严重程度不同，而对应的一般违约责任和根本违约责任。

2、争议焦点及裁判要旨

下面我们以（2016）最高法民终550号案件为例，针对投资企业提出的诉讼请求，结合法院总结的争议焦点和判项，分析最高人民法院对该类典型案件的裁判观点。

（1）《招商引资合同》及相关合同的关联性和效力的问题。

案件中政府负责项目规划、提供土地、招商、项目建设优惠支持，项目所需土地通过土地资源主管部门在交易中心招拍挂程序交易出让，通过《成交确认书》确定投资企业对案涉项目开发建设的权利。

以招商引资为目的约定了双方“地块摘牌时乙方按《成交确认书》的总地款20%支付土地首付款，余款按拆迁进度支付；甲方负责项目拆迁，乙方于取得整块净地后四年分期完成开发”等权利义务的《招商引资合同》，如本案中的“《投资协议》及《补充协议》虽然签署在先，但就取得项目土地后的使用开发情况作了约定。

因此，《投资协议》及《补充协议》与《成交确认书》具有高度相关性，同案审理并无不妥。且上述协议中各方当事人意思表示真实，对各方权利义务进行了约定，并不违反法律或行政法规的强制性规定，各方当事人亦无异议，因此应认定上述协议合法有效，对当事人具有约束力”。

（2）合同能否继续履行，是否解除的问题。

本案中竞买文件中设定供地状况为“净地”的规定，应理解为对竞得人付款时间进度的约定，土地使用权的竞得人对于土地的拆迁并无任何法定或合同义务。

如何履行供地义务是政府的主要义务，在政府及其主管部门未履行供地义务且双方均认可当地房价大幅上涨的事实情况下，土地拆迁成本的上涨及土地价格的上涨，土地交易中心按约定价格实施拆迁提供净地已经没有现实可能性，因此上述协议不具备继续履行的条件。

（3）违约主体、违约责任如何分担的问题。

在实践中，如果投资企业已经依法参与招拍挂并与土地管理部门签署了《土地使用权出让合同》。那么，《招商引资合同》（《投资合作协议》）中同样做出过供地承诺的政府或其他主管机关作为合同相对方是否能够免除违约责任呢？

本案中，一审认为“城建局没有履行《投资协议》中约定的义务，应承担违约责任”；“土地交易中心没有履行《成交确认书》中约定的义务致使合同目的不能实现，应承担违约责任”；“第三人市财政局作为本级各项财政收支管理的管理者，与本案没有权利义务关系，不应承担责任”；“土地招拍挂的实际操作情况（区政府主导运作、先摘牌后拆迁），造成事实上被告之间权利义务高度的相关性”，应认定城建局与土地交易中心承担连带责任。

二审中“城建局主张其不是《成交确认书》的合同相对人，只是框架性《投资协议》的当事人”。但法院认为，“《投资协议》系《成交确认书》的前提和基础，双方当事人之间的投资和开发关系明显具有招商引资的特点，正如原判决所分析的，城建局与其他几个政府部门之间具有权利义务高度的相关性，城建局和土地交易中心可以作为概括的一方合同主体，均负有按照合同约定履行相关行为的义务，城建局在本案中实际上处于拆迁人的地位《投资协议》和《成交确认书》最终没能履行，与区政府、城建局没有及时启动拆迁存在直接的关系”，因此应当承担连带责任。

（4）违约损失的承担及数额认定的问题。

「利息」应予赔偿，损失数额的计算应以中国人民银行同期贷款利率为标准计算至实际给付之日。

「运营费用」为开发建设案涉项目而注册公司，进行各项项目建设准备、维持公司正常运行，实际支出且记入公司账目的各项费用，为该项目的开发建设所必需，为直接损失应予支持。正常的运营费用属于为履行案涉合同而支出的费用，属于直接损失的范围。但数额需核实，本案二审中将超出合理范围的管理费项下业务招待费予以扣除。

「预期利益损失」以土地增值为依据计算的预期利益损失为间接损失，因投资企业未提供新的可供采信的《土地估价报告》亦未提出评估申请，故无法认定土地增值数额，对该项请求不予支持。

「管理层购股计划及股份奖励计划的相关费用」 并非为该项目的开发建设所必需，不予支持。

结语：

综上，可以肯定的是如果政府一方未履行或部分履行招商引资合同中的约定义务，应当按照约定或企业的实际损失，甚至预期损失承担赔偿责任。所以，在《招商引资合同》的条款设置中应当划分一般违约、根本违约行为，并尽量明确与之匹配的违约责任、损失赔偿的范围、计算标准方式及数额。

在履行合同过程中，建议投资方设立新的项目公司对于实际项目支出应当依法记入项目公司账目，同时充分保留为履行协议付出的资金项目及票据。

《招商引资合同》是项目的开端，如果出现合同相对方严重违约或履行过程中出现情势变更却未能达成补充合同的情形都可能为合同双方造成严重的经济损失、区域行政管理形象损失等不利后果。