导读：青岛市作为全国首个“海洋经济土地管理制度改革试点”，2023年发布《青岛市存量建设用地提质增效实施方案》，明确三年内完成1.5万亩低效用地处置，重点激活胶州湾沿岸闲置工业用地。在此过程中，被征收人面临“海洋生态管控严”“处置标准模糊”“市场化盘活路径少”等核心法律障碍。本文以西海岸新区、城阳区等实践为例，为被征收人提供多维法律解决方案。

1、青岛市低效用地处置的特殊性与法律冲突‌

‌（1）“海陆统筹”处置标准体系‌

青岛市创新构建陆海联动评估模型：

‌陆域指标‌：亩均投资强度低于300万元（即墨区某船舶配件企业亩均投资仅120万元）；

‌海域指标‌：岸线利用率低于60%且五年内无改造计划（西海岸新区某码头岸线利用率仅35%）；

‌生态指标‌：近岸海域水质影响系数超警戒值（城阳区某石化仓储项目系数达1.8）；

‌创新指标‌：海洋专利数量低于同区域均值（崂山区某企业三年内仅申请2项专利）。

‌（2）处置程序的四大法律争议‌

‌海洋特别保护区管控冲突‌：处置决定是否违反《海洋环境保护法》第24条（案例：黄岛区某企业提起环境公益诉讼）；

‌历史规划效力认定‌：1990年代批准的填海用地是否符合现行生态红线（案例：胶州市某地块因规划冲突陷入处置僵局）；

‌补偿标准海陆差异‌：海域使用权补偿仅为陆域标准的40%（案例：莱西市某企业主张适用《海域使用管理法》第27条重新评估）；

‌处置程序涉海特殊性‌：需同步履行海洋环境影响评价程序（案例：平度市某项目因未环评被撤销处置决定）。

2、闲置土地盘活的政策突破与法律实践‌

‌（1）“海洋产权置换+陆海联动开发”机制‌

青岛市试点三项创新工具：

‌海域使用权证券化‌：允许将闲置码头岸线使用权发行基础设施REITs（案例：西海岸新区某企业募资8亿元）；

‌陆海指标置换‌：1亩低效陆域用地可置换1.5亩海域开发权（案例：即墨区某企业将30亩工业用地置换为45亩邮轮母港用地）；

‌生态银行制度‌：通过生态修复获得的碳汇指标可用于抵扣容积率缺口（案例：城阳区某项目通过红树林修复增加0.3容积率）。

‌（2）“司法协同治理”新模式
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青岛海事法院设立“陆海统筹案件合议庭”，创新采用：

‌专家辅助人制度‌：由海洋环境工程师、港口经济学家参与案件审理；

‌禁令救济机制‌：48小时内作出生态保护禁止令（案例：胶州湾某填海项目被裁定暂停施工）；

‌修复保证金制度‌：要求行政机关提存处置收益的30%作为生态修复基金。

3、被征收人的法律应对与战略选择
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‌（1）处置阶段的“海陆双轨抗辩法”‌

‌陆域策略‌：

提交《产业链不可替代性论证报告》（案例：崂山区某企业因属海工装备产业链核心环节保留）；

申请纳入城市更新单元规避单独处置（李沧区某地块通过纳入滨海大道更新计划获缓期）。
‌海域策略‌：

举证岸线使用符合《山东省港口条例》特别条款（案例：西海岸新区某码头援引第18条豁免处置）；

提出《生态化改造方案》接入海洋物联网监测系统（即墨区某企业借此撤销处置决定）。

‌（2）盘活阶段的“三维增值模型”‌

建议采用以下策略组合：

‌蓝色债券融资‌：以海洋经济收益权发行专项债券（案例：城阳区某项目募资12亿元）；

‌对赌协议设计‌：与政府约定若实现海洋碳汇交易额超1亿元，返还海域使用金50%；

‌混合所有制改造‌：引入国有资本成立SPV公司联合开发（案例：胶州市某地块与山东海洋集团合作估值提升6倍）。

4、标杆案例：西海岸新区B21地块的转型启示
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该地块原为某传统造船厂，因亩均投资强度150万元、岸线利用率30%被纳入处置名录。被征收人采取以下策略：

‌法律技术协同‌：委托中国海洋大学出具《海洋产业链价值评估报告》，证明其海工平台配套不可或缺性；

‌政策工具创新‌：申请陆海指标置换并将20亩工业用地转为30亩邮轮维修用地；

‌资本运作突破‌：与青岛国信合作发行首单“海洋经济+REITs”产品募资10亿元。

转型后地块建成亚洲最大邮轮维修基地，年产值突破25亿元，土地估值从3亿元跃升至18亿元。

‌结语：
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青岛市低效用地处置与海洋经济开发的深度耦合，为被征收人提供了“向海图强”的战略机遇。通过精准把握陆海统筹政策要点、创新运用海域证券化等金融工具、构建法律技术双重护城河，被征收人能够将处置压力转化为蓝色经济增长极。建议收到处置通知后30日内启动“陆海双轨法律审查”，同步探索蓝色债券、生态银行等创新路径，并密切关注《青岛市海洋经济促进条例（修订草案）》立法进程，在海洋强国战略中实现土地资产增值。