导读：当12345热线的调解回访挂断，当信访接待室的调解记录归档，当法院立案庭的庭前调解告一段落——这些看似解决纠纷的背后，往往隐藏着一个法律效力的真空地带。行政和解协议，这张承载着妥协与期待的纸张，在现行制度下竟无法获得强制执行力。我们不禁要问：当调解成为解决行政纠纷的主流路径，它究竟是通往实质正义的桥梁，还是掩盖矛盾的一袭华美袍子？

调解的悖论：高效表象下的制度困境

在“案结事了”的考核压力下，行政调解撤诉率被异化为衡量审判“社会效果”的核心指标。然而，这种对调解率的过度追逐，正在悄然透支司法公信力与社会资源：

循环诉讼的怪圈：“诉讼-调解-和解-再诉讼”的恶性循环已成常态。当事人将调解视为免费咨询与施压手段，反复启动程序导致行政与司法资源被无谓消耗，最终由全体纳税人买单。

“二等正义”的质疑：众多法学学者尖锐指出，和解本质上是对司法核心功能的阉割。它剥夺了法院通过裁判澄清法律、解释规则、确立先例的机会，沦为一种“向大众社会的屈服”。当正义的实现依赖于当事人的妥协而非法律的裁断，社会价值的扭曲便埋下隐患。

效力缺失的致命伤：调解协议的法律地位极其尴尬。它无法作为强制执行的依据，甚至调解过程中的关键陈述也不能成为后续诉讼的证据。一旦一方背信弃义，守约方只能重归诉讼起点，前期所有调解努力瞬间归零——这无异于对诚信的嘲弄，更助长了投机者通过反复违约渔利的空间。

权力失衡：和解光环下的结构性压迫

调解制度最受诟病之处，在于其天然难以克服的结构性不平等。当公民个体面对手握庞大行政资源的“官家”，所谓“自愿和解”常常只是伪饰：

被迫妥协的无奈：在强大的行政权力面前，相对人往往处于绝对弱势。为避免陷入漫长诉讼或承受更大压力（如经营许可受限、补贴发放延迟），许多当事人不得不接受远低于合理预期的和解方案。这种“自愿”背后，是权力不对等下的隐形胁迫。

审查缺位的风险：和解协议通常绕过严格的司法审查。若协议内容本身违法（如牺牲公共利益换取息诉罢访），或存在重大不公，其正当性基础便荡然无存。缺乏监督的“和稀泥”式调解，可能成为掩盖行政违法、规避法律责任的工具。

价值重估：调解应是手段而非目的

必须清醒认识到：协调的根本价值在于“定分止争”，和解仅是服务于这一目标的路径之一。 过度神化调解，将其抬升至超越司法裁判的地位，实乃本末倒置。调解的成功，绝不简单等同于纠纷的圆满解决。若以牺牲法律原则、正当程序与实质公平为代价换取表面的“和谐”，无异于饮鸩止渴。

破局之道：迈向有尊严的和解

要使行政和解真正成为有效、公正的纠纷解决机制，而非掩盖矛盾或消耗资源的“无底洞”，亟需系统性制度重构：

赋予调解协议“牙齿”：探索建立行政调解协议的司法确认快速通道。经审查合法的协议，应赋予其与法院裁判同等的强制执行力。上海徐汇区试点的“一站式司法确认”模式，将确认时间压缩至48小时内，显著提升协议权威性。

强化过程监督与权利保障：

引入独立第三方见证（如律师、人大代表）参与重大或复杂案件的调解，确保程序透明公正。

明确规定行政机关在调解中的信息披露义务与禁止施压条款，保障相对人充分知情与真实意思表示。

确立“有限调解”原则：对涉及重大公共利益、法律原则或具有普遍示范意义的案件（如环保处罚、土地征收标准争议），应限制甚至排除调解适用，必须通过正式裁判明晰规则、确立标杆。

构建多元衔接机制：打通“行政调解-行政复议-行政诉讼”的衔接堵点。若调解失败，前期依法收集的证据与事实认定应被后续程序采纳，避免当事人“从零开始”的诉累。

协调的艺术：在利益天平上寻求平衡点

真正的协调高手，善于在错综复杂的诉求中抽丝剥茧，精准定位核心分歧。尤其在涉及多方博弈的领域（如征地拆迁），协调的核心在于：

搭建有效对话平台：让地方政府（追求发展效率）、被征收人（诉求合理补偿）、开发商（关注项目进度）三方获得平等表达与博弈空间。

聚焦利益平衡：超越简单的“对错”之争，运用成本收益分析，寻找各方利益的最大公约数。例如通过“产权调换+过渡补贴+就业扶持”组合方案，在保障被征收人长远生计的前提下推动项目。

分步化解矛盾：将庞大复杂的争议拆解为可协商的具体议题（如评估标准、搬迁节点、补偿方式），逐个击破，累积互信。

结语：超越“二等正义”的迷思

调解，这一融合法律智慧与社会经验的技艺，其价值不应被全盘否定，但更不应被盲目推崇。我们需要的，绝非以牺牲法律尊严与个体权利为代价的“和稀泥”，而是在规则框架内运行、受有效监督制约、具备制度刚性的“有尊严的和解”。唯有当和解协议不再是一纸空文，当调解过程不再是权力碾压的舞台，当司法裁判的最终保障清晰可见，行政和解才能真正摆脱“二等正义”的标签，成为定分止争的有效利器，而非掩盖矛盾或浪费资源的无底洞。正义的实现，不能总寄望于当事人的妥协，更需仰赖制度的完善与权力的谦抑。