导读：在行政复议与行政诉讼的衔接中，复议决定的类型直接影响着被告的确定和管辖法院的选择。当一份行政复议决定既维持了原行政行为的部分内容，又以不符合受理条件为由驳回了另一部分申请内容时，应当如何认定该复议决定的性质？当事人提起诉讼时，应当以谁为被告？管辖法院如何确定？

1、裁判要旨：混合型复议决定属于“维持”情形，原机关与复议机关为共同被告

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款的规定，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

换言之，当复议决定呈现“混合”状态——部分维持、部分不予受理（或改变）——时，法律将其整体视为“维持”的情形，要求原行政机关和复议机关作为共同被告参加诉讼。这一规则的确立，旨在避免复议机关通过“部分维持、部分驳回”的方式规避成为共同被告，同时也便于法院对原行政行为和复议决定进行一揽子审查。

在此基础上，管辖法院的确定遵循以下规则：根据《行政诉讼法》第十八条第一款的规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。当原行政机关和复议机关为共同被告时，两地法院均有管辖权，但需注意级别管辖的适用——只有当复议机关单独作为被告时，才可能适用中级人民法院管辖的规定；在共同被告的情形下，原则上由基层人民法院管辖。

2、案情回溯：一份政府信息公开申请引发的争议

林某向住房和城乡建设厅申请政府信息公开，申请内容涉及多个事项：一是要求公开某房地产估价机构的备案等级、备案理由等信息；二是要求公开该厅及下属单位在特定期间内对房地产估价机构和注册房地产估价师违法行为的行政处罚情况；此外还包括若干其他事项。

住建厅作出答复书，针对不同申请事项分别处理：对于备案等级信息，告知申请人该机构备案等级为一级；对于备案理由等事项，认为属于以信息公开名义进行的咨询，不属政府信息公开条例调整范围；对于行政处罚情况，答复称在履行职能过程中未制作或获取相关信息。

林某不服，向住房和城乡建设部申请行政复议。住建部作出被诉复议决定，该决定的结论呈现“混合”状态：一方面，维持了住建厅答复书中的部分内容（如认定咨询事项不属于政府信息、备案等级答复合法等）；另一方面，又以“不符合复议受理条件”为由，驳回了林某对其他部分申请事项的复议申请。

林某随后提起行政诉讼，要求撤销住建部的复议决定。在确定被告和管辖法院的问题上，双方产生了争议。

3、法院裁判：逐层厘清共同被告与管辖规则

（1）混合型复议决定属于共同被告情形

最高人民法院在审查中指出，林某起诉的第一项诉讼请求是要求撤销住建部作出的被诉复议决定。经审查，该复议决定的结论既有维持原行政行为（即维持住建厅答复书中的部分内容），又有以不符合复议受理条件驳回复议申请的内容。这完全符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款规定的“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的”情形。

根据该条款的规定，此种情形下，作出原行政行为的行政机关和复议机关（住建部）应当为共同被告。因此，本案应当以住建厅和住建部作为共同被告参加诉讼。

（2）管辖法院：基层人民法院具有管辖权

林某主张，住建部作为第一被告，本案应由中级人民法院管辖。最高人民法院对此予以明确否定。

理由在于：《行政诉讼法》第十五条第一项规定，中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件。该规定适用于“国务院部门单独作为被告”的情形。但本案并非住建部单独作为被告，而是经复议后省级住建部门与住建部作为共同被告的情形。在共同被告的情况下，应当适用《行政诉讼法》第十八条及司法解释的相关规定，即由原行政行为机关所在地法院或复议机关所在地的基层人民法院管辖。

本案中，一审法院作为住建部所在地的基层人民法院，对本案具有管辖权。林某提出的“应由中级人民法院管辖”的主张，混淆了“单独被告”与“共同被告”的管辖规则，不能成立。

（3）实体问题的处理：部分维持、部分责令重作

在实体方面，法院对政府信息公开申请的各个事项分别进行了审查：

关于备案等级信息：住建厅告知申请人该机构备案等级为一级，已履行法定告知义务，符合《政府信息公开条例》第三十六条第二项的规定，该部分答复合法。

关于备案理由等咨询事项：申请人要求公开的备案理由等内容，实质属于以信息公开名义就相关政策或事项进行的咨询，并非《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。行政机关对此类咨询事项的答复，属于对公民权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性。

关于行政处罚信息：申请人要求公开广东省住建厅及其下属单位在特定期间内对房地产估价机构和注册房地产估价师违法行为的行政处罚情况。住建厅答复称“未制作或获取”相关信息。但法院认为，行政机关在主张政府信息不存在时，不仅需要履行法定告知义务，还需要对拒绝的根据承担举证责任。本案中，住建厅和住建部均未提交充分证据证明该信息确实不存在。因此，一审法院认定该部分答复事实不清，责令住建厅重新处理，并一并撤销了复议决定中维持该部分的内容。二审法院和最高人民法院对此予以确认。

4、案例启示：混合型复议决定的诉讼策略

本案的裁判逻辑，为当事人和实务工作者处理类似案件提供了重要指引。

第一，准确识别复议决定的类型。当复议决定并非单一的“维持”“撤销”或“改变”，而是包含多种处理结论时，应当仔细分析其内容构成。只要存在“维持原行政行为”的部分，同时又有“不予受理”或“改变”的部分，即属于司法解释规定的共同被告情形，必须将原机关和复议机关一并列为被告。

第二，共同被告情形下，管辖法院为基层人民法院。不要因为复议机关是国务院部门，就误以为案件应由中级人民法院管辖。在共同被告的案件中，级别管辖不因复议机关的级别而提高，原则上由基层人民法院管辖。当事人可以选择原行政行为机关所在地或复议机关所在地的基层法院起诉。

第三，行政机关主张政府信息不存在的，应当承担举证责任。本案中，法院明确指出，行政机关认为所申请公开的政府信息不存在时，不仅要履行法定告知义务，还需要对拒绝的根据等举证予以证明。如果行政机关无法提供充分证据证明其已尽到合理检索义务，法院将认定该答复事实不清，责令重新处理。

第四，咨询事项不属于政府信息公开申请的范畴。实践中，不少申请人将信息公开制度作为政策咨询、质疑解答的渠道。但《政府信息公开条例》明确限定政府信息是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的、以一定形式记录、保存的信息。纯粹的咨询、提问、意见建议等，不属于政府信息公开申请的范畴，行政机关对此类事项的答复不对公民权利义务产生实际影响，不具有可诉性。

混合型复议决定的共同被告规则，既防止了复议机关通过“技术性拆分”规避司法监督，也为当事人提供了清晰的诉讼指引。而政府信息公开案件中举证责任的分配，则体现了对申请人知情权的实质保障。