导读：在商品房开发建设中，地面停车位的权属问题一直是开发商与业主之间争议的焦点。根据《中华人民共和国民法典》第二百七十五条的规定，建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定；占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。这一规定区分了“规划车位”与“共有道路增设车位”两种情形，前者可由开发商与业主约定归属，后者则当然属于业主共有。

然而，实践中，开发商按照规划图纸建设的地面停车位，如果其面积未被计入计容建筑面积（即容积率计算中的建筑面积），也未办理独立的产权登记，那么这些车位究竟是属于开发商可以处分的“规划车位”，还是属于业主共有的“附属设施”？当开发商将此类地面停车位出售或赠送给业主时，城市管理行政执法部门是否有权以“擅自处分业主共有部位”为由进行行政处罚？

本案中，房地产开发公司开发建设的小区规划有530个地面停车位，其中119个被出售或赠与。规划部门复函称，该小区地面停车位不计入规划建筑面积。不动产登记中心查询亦无地面停车位办理登记记录。城管局以开发商擅自处分业主共有部位为由，处以18万元罚款。法院经审理认为，案涉地面停车位所占面积未纳入计容建筑面积，开发商未办理车位权属登记，亦不能证明车位属于其所有，故认定车位属于业主公用部位。但城管局在作出处罚前，未在听取当事人陈述申辩后重新进行集体讨论，构成程序违法。最终，法院判决确认行政处罚决定违法，但未撤销该决定。

1、基本案情：开发商出售未计容地面停车位，被罚款18万元

光某置业房地产开发有限公司（以下简称光某公司）开发建设小区，规划地上停车位530个、地下停车位879个。自2015年5月起，光某公司将其中119个地面停车位通过出售或赠与方式处分。2021年，住房发展中心接投诉后调查，并向城乡规划服务中心查询，复函称“该小区地面停车位不计入规划建筑面积”；不动产登记中心亦确认无地面停车位办理登记记录。住房发展中心认定光某公司擅自处分业主共有部位，责令整改后移送城管局。城管局经调查、现场勘查、集体讨论、事先告知、听证告知等程序，于2022年3月2日作出行政处罚决定，认定光某公司违反了《物业管理条例》第二十七条，依据第五十七条及裁量权基准，罚款18万元。光某公司不服，提起行政诉讼，请求撤销处罚决定。

2、争议焦点：权属认定与程序合法性的双重审查

（一）地面停车位的权属认定：是否属于业主共有？

法院查明，涉案项目主要技术经济指标表显示，地上停车位面积未计入计容建筑面积。根据《建筑面积计算规范》及《控规通则》，不计入规划建筑面积的地面停车位，属于开发商建设的附属设施，而非可以独立登记所有权的专有部分。同时，光某公司未提供任何证明其享有涉案停车位所有权或停车位面积已纳入计容建筑面积的证据。不动产登记中心亦无办理登记记录。据此，法院认定，涉案地面停车位不属于开发商所有，而属于业主共有部位。开发商将属于业主共有的地面停车位擅自出售，违反了《物业管理条例》第二十七条“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分”的规定。城管局对此作出的处罚决定，事实认定清楚，适用法律正确。

（二）行政处罚程序是否合法？

光某公司主张其有权根据《民法典》第二百七十五条以约定方式处分规划车位。法院认为，该条款适用的前提是开发商对车位享有所有权或处分权。本案中，光某公司未能证明其享有权属，故不适用。然而，法院在审查程序时发现：城管局虽然在2022年1月7日经单位负责人集体讨论，但此后于2022年2月22日听取了原告的陈述申辩，并对申辩理由不予采纳。根据法律规定，对于情节复杂或重大违法行为，行政机关在作出处罚决定前应当经过集体讨论。

本案中，被告在听取陈述申辩后，未就申辩内容是否影响处罚结果再次进行集体讨论，构成程序违法。但由于该程序违法并未对原告的实体权利义务产生实质性影响——违法事实清楚、处罚幅度适当，不足以导致撤销处罚决定。因此，法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，判决确认被诉行政处罚决定违法，但不予撤销。

3、法律分析：权属认定规则与程序违法的法律后果

（一）地面停车位权属的认定标准：计容面积与产权登记是关键

本案的核心争议在于地面停车位究竟是开发商可以处分的“规划车位”还是业主共有的“附属设施”。

法院的裁判逻辑为同类纠纷提供了明确的认定标准：

首先，规划部门出具的复函证明地面停车位不计入规划建筑面积，即其面积未被纳入容积率计算。通常，计容建筑面积是确定开发商投资成本和可售面积的重要依据。未计入计容面积意味着开发商未为该部分地面支付相应的土地出让金和建设成本，其权利应归属于全体业主。其次，不动产登记中心无地面停车位办理登记记录，说明该部分车位无法独立取得产权证，不能成为专有部分。再次，开发商未能提供证据证明其对地面停车位享有所有权或处分权。

综合以上因素，法院认定涉案地面停车位属于业主共用部位。这一裁判规则对于开发商而言具有重要的警示意义：如果地面停车位在规划时未计入计容面积、无法办理产权登记，开发商不得擅自出售或处分，否则将面临行政处罚。

（二）行政处罚程序违法的法律后果：确认违法但不撤销

本案中，城管局的处罚决定在实体上正确，但在程序上存在瑕疵——未在听取当事人陈述申辩后重新进行集体讨论。《行政处罚法》规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。本案中，城管局在听证告知、听取申辩后，虽然此前已有集体讨论，但申辩内容可能影响处罚结果，应当再次集体讨论。法院认定该程序违法，但鉴于违法行为事实清楚、处罚适当，且程序瑕疵未对原告实体权益产生实质影响，故适用确认违法判决而非撤销判决。

这一裁判体现了行政诉讼中程序违法与实体公正之间的平衡：程序违法不一定导致行政行为被撤销，只有当程序违法可能影响实体结果或严重损害当事人程序权利时，才予以撤销。

法院的裁判明确了以下规则：

第一，地面停车位是否属于业主共有，应当以规划面积是否计入计容建筑面积、是否办理产权登记为主要判断标准。未计入计容面积、无法办理独立产权登记的地面停车位，属于业主共有的附属设施，开发商不得擅自处分。

第二，开发商以《民法典》第二百七十五条关于“规划车位可由当事人约定”为由进行抗辩的，必须首先证明其对车位享有所有权或处分权，否则不能成立。

第三，行政机关在作出重大行政处罚时，必须严格遵守法定程序，尤其是在听取当事人陈述申辩后，应当就申辩内容重新进行集体讨论，否则构成程序违法。

本案对房地产开发企业具有重要的警示意义：在开发建设中，应当准确识别各类车位的权属性质，对于无法取得独立产权、未计入计容面积的停车位，不得擅自出售、附赠或出租，否则不仅面临行政处罚，还可能引发与业主之间的群体性民事纠纷。同时，行政执法机关也应当引以为戒，严格遵守法定程序，确保每一项处罚决定不仅在实体上合法，在程序上也能经得起司法审查。