导读：在城乡规划管理领域，未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为，是行政机关重点查处的违法形态。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条为此类违法行为的处置设定了阶梯式处罚规则：尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期改正并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，并可并处罚款。

这一制度设计的核心在于区分违法建设的“可改正性”与“不可改正性”，给予不同程度的处理。实践中，建设单位往往在未取得许可的情况下先行施工，后因各种原因补办手续。此时，一个关键的法律问题便浮现出来：如果建设单位的违法建设行为发生在先，但后续取得了建设工程规划许可证，且行政机关已经收取了罚款，行政机关是否还能以该建设行为违法为由，进一步作出没收房屋的处罚？补办许可证的行为是否意味着行政机关已经认可该建设符合规划要求，从而应当适用较轻的处罚措施？

湖南省衡山县的一起行政处罚行政诉讼案，清晰地呈现了这一问题的法律争议。原告佳某公司在未取得建设工程规划许可证的情况下建设了四栋联排住宅，被告自然资源局在查处过程中，原告缴纳了罚款并补办了许可证，但被告仍然作出没收房屋并处罚款的决定。法院经审理认为，在原告已经取得建设工程规划许可证的情况下，被告仍然适用第六十四条作出没收处罚，属于适用法律错误，判决撤销行政处罚决定。

1、案情回顾：从取得土地使用权到补办许可证的全过程

佳某房地产开发有限公司（以下简称佳某公司）通过公开拍卖方式取得了一宗国有建设用地使用权，并与国土资源局签订了出让合同，办理了国有土地使用权证。2015年，佳某公司取得了建设用地规划许可证，并编制了详细建设规划方案，经专家评审和县规划委员会讨论通过并公示，规划平面方案已获批准。

2016年2月，佳某公司在尚未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自开工建设项目一期1号、2号、3号、4号楼，四栋房屋总建筑面积2970.49平方米，现已建成。2019年10月，自然资源局在日常巡查中发现该违法建设行为，遂立案调查，并先后下达了《责令停止建设通知书》《限期整改通知书》和《限期拆除通知书》。

2019年12月4日，佳某公司向县自然资源局缴纳了罚款74262元。同年12月6日，县自然资源局为佳某公司颁发了建设工程规划许可证，载明建设项目为“集贸市场建设项目联排住宅7＃楼”，建设规模2970.49平方米。次日，县住房和城乡建设局颁发了建筑工程施工许可证。此后，被告于2020年7月13日作出《行政处罚决定书》，依据《城乡规划法》第六十四条等规定，决定没收佳某公司1号、2号、3号、4号栋房屋（建筑面积2970.49平方米），并处罚款74262元。

佳某公司不服，认为其虽未取得许可先行建设，但已按照处罚补办了相关手续，被告在补发许可证后又作出没收处罚，适用法律错误，遂提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。

2、争议焦点：没收房屋决定引发的行政争议

本案的争议焦点集中在：被告作出的行政处罚决定适用法律是否正确？具体而言，在佳某公司已经取得建设工程规划许可证且其建设行为符合规划要求的情况下，被告是否还能依据《城乡规划法》第六十四条作出没收房屋的处罚？

（一）《城乡规划法》第六十四条的适用前提

法院在判决中首先阐释了《城乡规划法》第六十四条的法律结构。该条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。

这一条文的核心逻辑在于：根据违法建设对规划实施的影响程度，区分“可改正”与“不可改正”，分别施以不同的法律后果。如果违法建设可以通过补办手续、局部整改等方式消除对规划的影响，则应当适用较轻的处罚（罚款、责令限期改正）；只有当违法建设严重违反规划、无法通过任何改正措施消除影响时，才适用没收或拆除等严厉处罚。

（二）补办许可证行为对违法性质的影响

本案中，佳某公司虽在建设之初未取得建设工程规划许可证，但在被告查处过程中，其缴纳了罚款，并于2019年12月6日取得了建设工程规划许可证。该许可证的颁发，意味着县自然资源局作为城乡规划主管部门，经过审查认定佳某公司建设的联排住宅7＃楼（即涉案的1-4号楼）符合城乡规划要求。许可证的核发本身就是一种“改正措施”，表明该违法建设属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，而非“无法采取改正措施”的情形。因此，按照《城乡规划法》第六十四条的规定，对佳和公司的违法行为应当适用“责令限期改正，并处罚款”的处理方式，而非“没收实物”。

（三）被告适用法律错误的认定

被告在原告已经取得建设工程规划许可证的情况下，仍然依据第六十四条作出没收房屋的处罚决定，忽略了“可改正”与“不可改正”之间的本质区别。法院指出，被告在2019年12月6日已经为原告颁发了建设工程规划许可证，说明其认可该建设符合规划要求，能够通过补办手续的方式消除违法状态。而后于2020年7月13日再以“无法采取改正措施”为由没收房屋，明显自相矛盾。即使原告在建设初期存在违法，但法律后果应以其最终是否能够符合规划要求为标准。既然已经通过补办许可证实现了合法化，就应当只处以罚款，而不能同时没收已经合法化的建筑物。

因此，被告的行政处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决撤销被告作出的山自然资执行决字（2020）047号《行政处罚决定书》，案件受理费由被告负担。

3、法律分析：违法建设补办许可后的处罚边界

本案的裁判揭示了在城乡规划行政处罚中一个重要的法律规则：行政机关在查处违法建设时，应当根据违法行为的实际可改正性以及最终的合法化状态，动态地选择适用的处罚种类。不能一方面通过颁发许可证确认建设符合规划，另一方面又对同一建设作出没收处罚，否则即构成自相矛盾和法律适用错误。

（一）“尚可采取改正措施”的认定标准

根据城乡规划执法的普遍实践，“尚可采取改正措施”通常包括以下情形：违法建设未严重影响规划，可以通过局部拆除、调整或补办手续等方式使建设符合规划要求的。其中，补办建设工程规划许可证是最常见、最彻底的改正措施。一旦行政机关依法补发了许可证，就意味着该建设已经获得了合法的规划地位，其违法性因“改正”而消除。此时，行政处罚应当仅针对“未取得许可即建设”这一程序违法行为，处以罚款即可；没收实物针对的是“无法改正”的情形，不应当再适用。

（二）行政处罚的合理性原则与比例原则

《行政处罚法》第五条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，佳和公司的违法建设行为并未对城乡规划造成实质性不利影响，且已通过补办许可证实现了合法化，其社会危害性较低。被告作出没收房屋的处罚，不仅使原告失去了价值数百万的合法财产，也与其补办许可证所体现的认可态度相矛盾，不符合过罚相当原则和比例原则。法院的撤销判决，实际上是对行政机关滥用或不当行使处罚裁量权的纠正。

（三）行政处罚与行政许可的衔接

本案还涉及行政处罚与行政许可之间的程序衔接问题。行政机关在查处违法建设过程中，如果认为建设可以补办许可，应当先责令限期改正（包括补办手续），到期未改正的再考虑更严厉的处罚。而本案中，被告在未作出任何“责令改正”决定的情况下，直接收取罚款并颁发了许可证，后却又以处罚形式没收房屋，程序逻辑混乱。正确的做法应当是：在补办许可证后，违法状态已经消除，仅就“未批先建”的行为进行罚款，不得再行没收或拆除。

结语：佳某房地产开发有限公司诉县自然资源局行政处罚案，以法院撤销没收处罚的行政决定而终结。这一判决明确了一个重要规则：在城乡规划执法中，如果违法建设在查处期间已经补办了建设工程规划许可证，且许可证的颁发意味着行政机关认可该建设符合规划要求，则应当认定该违法建设属于“尚可采取改正措施消除影响”的情形，只能处以罚款，不得再适用没收或拆除等更为严厉的处罚。行政机关不能一方面通过颁发许可证确认建设合法，另一方面又以违法为由没收已经合法的建筑物。该案的裁判逻辑不仅对规范城乡规划行政处罚具有指导意义，也体现了对行政相对人信赖利益的保护——企业基于行政机关补发的许可证所形成的合理信赖，不应被后续的处罚行为所否定。

对于建设单位而言，本案的启示在于：未取得许可先行建设固然存在法律风险，但及时补办手续、争取合法化，是减轻处罚的有效路径；而对于行政机关而言，处罚的种类和幅度必须与违法行为的性质和程度相匹配，不能滥用没收权力。法治的要求，不仅是实体上的合法，更是程序上的公正与逻辑上的自洽。当违法建设通过改正措施回归合法轨道时，行政处罚也应当回归理性，做到过罚相当。