导读：在生态环境保护优先的法治背景下，因自然保护区、饮用水水源保护区等生态敏感区域的划定或调整，导致已合法设立的采矿权无法继续行使，是近年来行政补偿领域的高发争议。当采矿许可证到期后因矿区与水源保护区重叠而无法办理延续，政府实际关闭了矿山，矿业权人的损失应当由谁承担？补偿范围包括哪些项目？实际损失与预期收益如何区分？

1、裁判要旨：合理补偿以实际损失为限，不包括预期收益

因水源保护区的划定或调整，导致采矿许可证所涉矿区与水源保护区重叠，行政机关不再为已取得采矿许可证的企业申报采矿许可证延续的，矿业权人的合法权益损失应当获得合理补偿。

关于合法权益损失的范围、项目及数额，需综合考虑矿业权人已取得行政许可的事实、行政许可不予延续的原因以及矿业权人合法权益的具体内容等因素，以实际损失为限，一般不包括预期收益等间接损失。人民法院可以判决政府对矿业权人的实际损失——包括采矿权价款、矿山建设投入成本等在内的损失数额及利息——予以补偿。

在审理该类行政补偿案件时，人民法院应当更加关注当事人的实质诉求，重点查明实际损失、因果关系，确定责任归属、明确补偿方式和数额，在裁判时机成熟时尽可能作出内容具体的履行判决，以尽快稳定行政法律关系，实质化解行政争议。

2、案情回溯：水源保护区划定在后，采矿权无法延续

某矿业公司于2016年从案外人处受让了某铁矿的采矿权，并取得了国土资源部门颁发的《采矿许可证》，有效期限自2016年5月至2020年12月。该矿山的采矿权首次设立于2003年，历经多次延续，矿业权人在此过程中缴纳了相应的探矿权、采矿权价款。

2020年10月，当地生态环境分局向该矿山出具说明，告知矿山矿区范围与省政府已批复的某镇集中式饮用水水源保护区重叠。经查，该水源保护区的批准时间为2016年2月，即保护区划定在先，采矿权转让在后（但采矿权最早设立于2003年，远早于保护区划定时间）。由于矿区与二级饮用水水源保护区重叠，采矿许可证到期后无法办理延续手续。

矿业公司多次向县政府反映情况。县政府召开专题会议，研究因划定饮用水源保护区需关闭该铁矿的相关事宜，并组织相关部门指导督促矿区进行复垦复绿工作。复垦复绿工程经自然资源部门验收合格，原矿井口已封闭。此后，矿业公司向县政府申请行政补偿，请求补偿其损失。县政府未予答复，矿业公司提起诉讼，法院判决责令县政府就补偿申请作出处理。县政府随后作出《行政补偿申请答复书》，以矿山属于自然关闭退出、与县政府行为无关为由，不予支持。矿业公司再次提起诉讼。

3、法院裁判：逐层厘清补偿责任与金额

（1）关于补偿责任：县政府应当承担

一审法院和二审法院均认定，县政府应当对矿业公司承担补偿责任。理由在于：

第一，依法取得的采矿权受法律保护。《民法典》第三百二十九条明确规定，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。《矿产资源法》及其实施细则亦规定，采矿权人享有按照许可证规定的范围和期限从事开采活动的权利。

第二，水源保护区划定在后，采矿权设立在先。本案中，采矿权首次设立于2003年，而水源保护区的批准时间为2016年2月。虽然矿业公司受让采矿权的时间（2016年5月）略晚于保护区批准时间，但采矿权本身系从原权利人处承继，原权利人的采矿权设立时间远早于保护区划定。因此，采矿许可证到期后未获延续，系因水源保护区划定导致，而非矿业权人自身原因。

第三，县政府实际履行了关闭矿山的职责。县政府召开会议研究关闭事宜，组织相关部门指导督促复垦复绿，并对复垦复绿工程进行验收。这些行为足以认定县政府基于水源保护需要，实际推动和确认了矿山的关闭。生效的另案行政判决也已认定县政府系承担补偿职责的法定主体。

因此，县政府关于“矿山系自然关闭退出，其不应承担补偿职责”的主张不能成立。

（2）关于补偿范围：以实际损失为限，不包括预期收益

法院明确指出，矿业公司非因自身原因终止矿产资源开采活动，其依法取得的采矿权无法继续行使，应当获得合理补偿。所谓合理补偿，需综合考虑关闭的原因、行政行为的性质以及权利人合法权益的保护等情况，以实际损失为限，不包括预期收益等间接损失。

具体到本案，补偿项目包括采矿权价款、矿山建设投入成本以及其他实际损失（如评估费用）。对于可移动且非专用的设备，矿业权人已自行处置的，不属于补偿范围；对于预期收益（如按照矿山生产能力估算的未来利润），不属于补偿范围。

（3）关于补偿金额的确定：举证责任与具体计算

在补偿金额的确定上，二审法院对一审法院的判决进行了实质性调整。

一审法院的认定：一审法院仅以矿业公司受让采矿权时支付的合同对价200万元，加上每年缴纳的采矿权使用费1500元，合计认定实际损失为2001500元。一审法院认为，评估报告是在假定矿山具有正常生产能力的情况下对矿业权价值的估算，不能反映实际损失，故不予采纳。

二审法院的改判：二审法院认为一审法院的认定明显不当，逐项重新确定了补偿数额：

①采矿权价款：根据矿业公司提交的证据，从矿山最初设立至关闭，矿山主体共计缴纳了探矿权、采矿权价款及占用费603620元。该部分属于实际投入损失，应予补偿。

②矿山建设投入成本：法院采信了评估报告中关于矿山申报财产咨询价值的认定（527.79万元），但扣除了矿业公司自认已自行处置的设备价值（约11.4万元），最终确认矿山建设投入成本为5163743元。

③其他实际损失：矿业公司为评估支付了69000元评估费，该费用系为确定损失而实际支出，应由政府补偿。

④利息损失：政府未及时支付补偿费用，导致矿业公司产生利息损失，属于直接损失。参照《国家赔偿法》的规定，按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率，自复垦复绿验收合格之日（2021年5月7日）起计算利息。

综上，二审法院判决县政府支付矿业公司补偿款5836363元及相应利息。

4、案例启示：矿业权退出补偿的规则与实践

本案的裁判逻辑，为处理因生态保护需要导致矿业权退出的补偿问题提供了重要指引。

第一，采矿权是一种受法律保护的用益物权。当采矿权因公共利益（如水源保护）需要而无法继续行使时，政府不能以“自然关闭”为由一退了之，而应当依法给予合理补偿。这既是物权法的基本原则，也是信赖利益保护原则的体现。

第二，补偿范围以实际损失为限，不包括预期收益。所谓实际损失，主要包括采矿权价款（矿业权人缴纳的出让收益或使用费）、矿山建设投入（建筑物、构筑物、专用设备等）、复垦费用、评估费用等。预期收益（如按照生产规模估算的未来利润）不属于补偿范围。这一规则避免了补偿数额的随意扩大，同时确保了矿业权人的实际投入得到弥补。

第三，举证责任在实践中具有关键作用。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，县政府委托评估机构进行评估，但事后又不认可评估结果，法院最终采信了评估报告中的合理部分。这提醒行政机关：在履职过程中形成的评估结论，除非有充分反证，否则在诉讼中可能被法院采纳。

第四，法院倾向于作出具体金额的履行判决。本案一审和二审法院均未采用“责令政府重新作出补偿决定”的方式，而是直接判决了具体补偿金额及利息。这种做法避免了程序空转，有利于一次性实质解决行政争议，值得肯定。

划定水源保护区、自然保护区，是维护公共利益的重要举措；但同时，对于因此受到损失的合法权利人，政府应当依法、合理、及时地予以补偿。这既是法治政府的应有之义，也是优化营商环境、稳定社会预期的制度保障。