导读：一块政府出让的国有建设用地，企业拿地后近五年未开工，自然资源部门认定为企业自身原因造成闲置，决定无偿收回。然而，法院审理后发现：出让时土地并未达到“净地”标准，规划设计方案审批长期悬而未决，政府部门的协调义务也未完全履行。最终，法院判决撤销了收回决定。这起案件提出的核心问题是：当土地闲置背后存在政府因素时，能否将全部责任归于企业？

1、拿地八年未开工，政府决定无偿收回

2015年2月，某商贸公司通过公开挂牌出让，与当地原国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得一宗面积53333平方米（约80亩）的国有建设用地，用途为批发零售（市场用地），出让价款3860万元。合同约定：出让人于2015年3月6日前将土地交付给受让人，交付条件为“净地出让，现状交付”；受让人应于2015年8月6日前开工，2017年8月6日前竣工；土地闲置满两年的，出让人有权无偿收回。

2015年3月6日，当地镇政府与企业签订了《交地确认书》，企业当日接受土地，并于同年10月取得国有土地使用证。此后，企业委托设计单位编制了项目规划设计方案，先后多次报送规划部门审批。2016年4月，专家评审会原则通过方案并提出修改建议；同年5月，县城市规划委员会认为“业态类型不明”，暂不予通过。企业于2017年3月再次上报修改后的方案，规划部门于同年6月提出五项书面修改意见，要求当月底前将修改成果上报。

企业对部分修改意见表示认可，部分予以否定，部分认为可以商榷。此后，规划设计方案审批流程陷入停滞，企业未再提交修改成果，项目也始终未能开工建设。

2020年6月，自然资源部门向企业发出《闲置土地调查通知书》，认定该宗地涉嫌构成闲置。企业回复称，不能进场施工系出让方原因所致。2020年8月，自然资源部门经研究认定：土地闲置原因为企业自身原因，依法应当无偿收回。在履行了听证、公示等程序后，经市政府批复同意，自然资源部门于2020年10月作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回该宗地。企业不服，向上级主管部门申请行政复议，复议机关维持了原决定。企业遂提起行政诉讼。

2、法庭争议焦点：土地闲置究竟是谁之过？

案件审理过程中，原告企业与被告自然资源部门围绕两个核心问题展开了激烈交锋。

第一个争议焦点：案涉土地闲置的原因，究竟应当全部归责于企业，还是存在政府或政府部门的原因？

企业主张，土地交付时未达到“净地”标准，周边不通水、不通电、不通路，不具备动工开发的基本条件。自然资源部门则认为，出让公告和合同已明确约定“净地出让，现状交付”，企业自愿接受并签署了《交地确认书》，且政府已专门修建了施工便道，土地交付符合约定；规划设计方案未获批准，完全是企业自身拒绝按意见修改所致。

第二个争议焦点：认定企业未按合同约定动工开发日期超两年未动工开发，是否有充分的事实依据？

自然资源部门指出，合同约定的开工日期为2015年8月6日，至2020年立案调查时已逾期近五年，闲置满两年的事实清楚。企业则认为，规划部门迟迟不予批准设计方案，且2017年6月才提出修改意见，此时距离合同约定的竣工日期仅剩不到两个月，开工已无可能，实质上是政府部门认可了工期延期。

3、法院判决：事实不清、证据不足，撤销收回决定

法院经审理后认为，闲置土地的认定和处理，必须区分造成闲置的原因。如果是政府或政府部门的行为造成动工开发延迟，应当采取延长动工期限、调整土地用途、协议有偿收回等方式处置；只有确属企业自身原因造成闲置满两年的，才可以无偿收回。因此，行政机关在作出无偿收回决定前，必须尽到充分的调查核实义务，查明闲置的真实原因。

法院指出以下关键问题：

第一，案涉土地并不完全符合“净地”出让的条件。根据原国土资源部相关通知，实行“净地”出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。而本案中，上级主管部门在复议阶段的反馈意见中已认可“案涉土地并不完全符合土地出让应当具备的条件”。涉及“三通一平”及环保要求等事项，绝非企业能够在约定工期内以一己之力解决。即使企业自愿接受了现状交付，也不能因此免除政府方面应尽的义务。

第二，规划设计方案审批长期悬而未决，是土地闲置的根本原因，但审批停滞的责任不能全部归于企业。 2016年4月的专家评审会已“原则通过”方案，仅要求补充修改。企业于2017年3月再次上报后，规划部门于同年6月提出修改意见，要求当月底上报成果。企业在当月底前进行了回复，对部分意见予以认可，部分予以否定并说明了理由。此后，规划部门未再就方案审批提出进一步要求或明确期限，审批流程实质上处于中止状态。法院认为，这一流程中止的后果，不应当全部归责于企业。

第三，认定企业“未按合同约定动工开发日期超两年未动工开发”事实不清。2017年6月规划部门提出修改意见时，距离合同约定的竣工日期（2017年8月6日）已不足两个月，按照正常审批和建设周期，客观上已无法按期开工和竣工。自然资源部门实质上已经认可了开工、竣工日期的延期。在此情况下，仍以原合同约定的开工日期为起点计算闲置时间，依据不足。

此外，法院还指出，无偿收回决定并未同时返还企业缴纳的500万元开竣工保证金，亦属明显不当。

综上，法院认为，自然资源部门作出的无偿收回国有建设用地使用权决定认定事实不清、证据不足，行政复议决定虽程序合法但认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，一审判决：撤销自然资源部门作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，同时撤销上级主管部门作出的《行政复议决定书》。案件受理费由自然资源部门负担。

4、案件启示：闲置土地处置需分清责任，依法行政不可“一刀切”

这起案件的判决，对闲置土地处置工作具有重要的警示意义。一方面，企业依法取得土地使用权后，应当严格按照合同约定的期限动工开发，避免因自身原因造成土地闲置。另一方面，行政机关在处置闲置土地时，必须全面调查核实闲置的真实原因，区分政府因素与企业因素，不能简单以“超过两年未开工”为由“一刀切”地作出无偿收回决定。

土地出让前，政府应当切实履行“净地”出让的义务，确保土地具备基本的动工开发条件；在规划审批等环节，也应当高效履职，避免因审批迟滞导致企业无法开工。