导读：一家房地产开发公司因未取得施工许可证擅自开工，被住建部门首次处以3.2万余元罚款。公司缴纳罚款并补办许可证后，监察委以“行政处罚不到位”为由建议整改，住建部门遂以同一违法事实、同样法律依据，再次作出近70万元的“补罚”决定。公司不服，提起行政诉讼。法院最终判决：撤销该补罚决定。这起案件围绕一个核心问题展开：已履行完毕的行政处罚，行政机关能否以“处罚不到位”为由再次加重处罚？

案情回顾：从3万到70万的“补罚”之路

某房地产开发公司在开发住宅小区项目时，因未取得施工许可证即擅自开工建设，被当地住房和城乡建设局于2019年7月25日作出《行政处罚决定书》。处罚认定：该公司违反《建筑法》关于建筑工程开工前应当申请领取施工许可证的规定，依据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条，决定对建设单位处以3.2753万元罚款，对项目负责人处以0.1638万元罚款。

该公司于2019年7月30日全额缴纳罚款，并于2019年9月5日补办了该项目的《建设工程施工许可证》。住建局随后对该案作了结案处理。

事情本已告一段落。然而，2020年11月，当地监察委员会向住建局送达《关于对行政处罚不到位问题进行整改的监察建议》，要求住建局对行政处罚案件逐一排查，对处罚不到位的项目立即研究整改方案。住建局在排查中认为，该公司涉案工程的实际合同价款为7262万余元，按照《建筑工程施工许可管理办法》第十二条“按合同价款的1%罚款”的规定，应处罚款72.6万余元。而首次处罚仅按已完成工程造价327.53万元的1%计算，罚款3.2万余元，存在“处罚不到位”的情形。

于是，2020年12月7日，住建局再次作出《行政处罚决定书》，认定同一违法事实，决定对建设单位补罚69.3543万元，对项目负责人补罚3.4677万元，并直接送达该公司。

该公司不服，提起行政诉讼，请求撤销该补罚决定。

争议焦点：补罚决定是否违反“一事不再罚”原则？

原告公司主张：其同一违法行为已经受到行政处罚并履行完毕，且已补办施工许可证。根据《行政处罚法》“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，住建局再次作出罚款决定，违反“一事不再罚”原则，应予撤销。

被告住建局则辩称：首次处罚系基于企业提供的进度预算报告，按已完成工程造价的1%计算；后经查明实际合同价款远高于该数额，原处罚属于“施罚不到位”。此次补罚是在监察委建议下对原处罚的补充和纠正，并非对同一违法行为的二次处罚，不违反“一事不再罚”原则。

法院裁判：程序违法，补罚决定被撤销

法院经审理查明，首次处罚决定作出后，原告已按期缴纳罚款并结案。被告于2020年12月7日作出的补罚决定，认定的事实与首次处罚完全相同——即“2019年4月未办理施工许可证擅自开工建设”，适用的法律依据也完全相同——《建筑工程施工许可管理办法》第十二条。被告在未撤销原处罚决定的情况下，以同样的违法事实、同样的法律依据，作出了加重罚款的新决定。

法院认为，被告如果认为原行政处罚决定存在处罚不到位的情形，应当首先依法撤销原行政处罚决定，然后依照法定程序重新作出决定，而不能在未撤销原处罚决定的情况下，直接以新处罚“补差”。原处罚决定已经履行并结案，具有法律效力，行政机关不能以“补罚”名义随意推翻已生效的行政行为。

《行政处罚法》第二十九条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这一规定在坚持对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的基础上，明确同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

本案中，被告作出的补罚决定，认定的事实与首次处罚完全相同，适用的法律依据也完全相同，实质上是对同一个违法行为再次给予罚款处罚，直接违反了“一事不再罚”的基本原则。法院最终判决撤销该补罚决定。

裁判启示：行政机关纠错不能绕过法定程序

这起案件为行政机关的处罚纠错行为划定了清晰的界限。行政机关如果认为首次行政处罚存在错误或不到位，正确的路径应当是：先依法撤销原处罚决定（须经法定程序），再重新进行调查、告知、听证、集体讨论、审批等程序，作出新的处罚决定。原处罚未被撤销即具有法律效力，行政机关不能以“补罚”名义直接作出新的加重处罚。

对于行政相对人而言，这意味着：已履行的行政处罚决定具有法律约束力，行政机关不能随意推翻或加重。如果遭遇类似“补罚”，当事人有权以“一事不再罚”原则为依据，通过行政复议或行政诉讼维护自身合法权益。

对于行政机关而言，这一判决提醒：即使是在上级机关或监察部门要求整改的背景下，也不能绕过法定程序直接“补罚”。依法纠错，首先要在程序上站得住脚。“一事不再罚”不仅是实体上的约束，也是对程序正义的基本要求。

本案中，住建部门本可以先撤销原处罚决定，再重新调查并按合同价款1%作出新的处罚。但直接以“补罚”名义在未撤销原决定的情况下加重处罚，看似节约了程序成本，实则因违反法定程序而被法院撤销，反而得不偿失。

正如法院在类似案件中多次强调的，《行政处罚法》第二十九条规定的“一事不再罚”，其核心要义在于：对同一个违法行为，罚款只能给一次。无论是“补罚”还是“追罚”，只要是在未依法撤销原处罚决定的情况下针对同一违法行为再次罚款，就构成程序违法，应予撤销。