导读：在安全生产事故调查处理中，地方政府对事故调查报告作出的批复，究竟是一个内部行政行为，还是一个可被起诉的行政行为？这一问题直接关系到事故相关责任主体的司法救济权利。最高人民法院的一则典型案例，对此作出了明确回答：当批复包含对事故原因、责任认定及处理意见的确认，并成为有关部门作出处罚依据时，该批复具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。

1、裁判要旨

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，负责事故调查的人民政府具有审查事故调查报告并作出批复的法定职权。该批复包含对事故发生的原因和事故性质、事故责任以及对事故责任者的处理建议的认定，且成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分及处理依据的情况下，该批复与一般上级行政机关对下级行政机关的请示所作批复不同，对公民、法人或者其他组织的合法权益产生了实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，负事故调查职责的人民政府作出的此类批复具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。

2、基本案情

某市某区一水泥制品厂发生一起一般机械伤害事故。事故发生后，当地安全生产监督管理局（以下简称“区安监局”）组织事故调查组进行调查，形成了事故调查报告，并上报给该区人民政府。区人民政府于2016年作出《关于某水泥制品厂“8·11”一般机械伤害事故调查报告的批复》（以下简称“事故调查报告批复”），同意了调查报告的认定和处理建议。

此后，区安监局依据该批复对水泥制品厂作出了行政处罚决定。水泥制品厂不服该处罚决定，申请行政复议，上级市安监局撤销了该处罚决定。但水泥制品厂认为，事故调查报告批复本身认定事实不清、程序违法，且直接影响了其合法权益，遂以区政府为被告提起行政诉讼，请求撤销该批复。一审、二审法院均驳回了其诉讼请求，水泥制品厂向最高人民法院申请再审。

3、争议焦点

本案的核心争议有两个：一是事故调查报告批复是否属于行政诉讼的受案范围，即是否具有可诉性；二是该批复是否合法。

4、裁判理由

（1）关于事故调查报告批复的可诉性

最高人民法院在再审审查中明确指出：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条的规定，负责事故调查的人民政府具有审查事故调查组提交的事故调查报告内容并作出批复的法定职权。该批复包含对事故调查报告中有关事故发生的原因和事故性质、事故责任以及对事故责任者的处理建议的认定，且成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分及处理依据的情况下，该批复与一般上级行政机关对下级行政机关的请示所作批复不同，对公民、法人或者其他组织的合法权益产生了实际影响。

本案中，区政府作出的事故调查报告批复包含对案涉事故原因及处理意见的认定，且区安监局依据该批复对水泥制品厂作出了处罚决定。因此，该批复已经不再是行政机关内部上下级之间的指导性、建议性文件，而是对外产生法律效果、直接影响相对人权利义务的行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。据此，事故调查报告批复具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。

需要特别指出的是，实践中常有观点认为，政府对事故调查报告的批复属于内部行政行为，不可诉。本案裁判明确了区分标准：关键在于批复是否仅仅停留在行政机关内部，还是已经外化为对相对人权利义务的实际影响。一旦批复成为后续处罚、处分的直接依据，相对人就可以针对该批复本身提起诉讼，而不必等到处罚决定作出后再行救济。这有助于充分保障当事人的程序权利。

（2）关于事故调查报告批复的合法性

最高人民法院认为，审查事故调查报告批复的合法性，关键在于审查事故调查报告的合法性。

第一，事实认定方面。根据《中国医科大学法医司法鉴定中心检验报告书》、询问笔录等证据，能够证明事故调查组对事故原因的认定无误。虽然区安监局依据该批复对水泥制品厂作出的处罚决定，被上级市安监局在复议中撤销，但该复议决定并未否认事故调查报告所认定的事实。因此，水泥制品厂以处罚决定被撤销为由主张事故调查报告批复认定事实不清，不能成立。

第二，程序合法性方面。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，区政府提交的《会议签到簿》不能替代事故调查组成员在事故调查报告上的签名，其对事故调查报告未尽审慎审查义务，属于程序轻微违法。但该程序瑕疵不影响事故调查报告批复的效力，也未对水泥制品厂的实体权利产生实质影响，故不足以导致批复被撤销。水泥制品厂主张《会议签到簿》系事后伪造，但未能提供充分证据证明，不予支持。

综上，最高人民法院裁定驳回水泥制品厂的再审申请。

5、案例启示

本案对处理生产安全事故调查报告批复的可诉性问题具有重要的指导意义：

第一，明确了事故调查报告批复的可诉性标准。批复是否可诉，不取决于其名称是“批复”还是“决定”，而取决于其是否对相对人的权利义务产生了实际影响。如果批复仅仅是内部审批文件，未被任何外部行政行为所援引，则可能不具有可诉性；但如果批复已经成为行政处罚、处分等的直接依据，则相对人有权针对批复本身提起行政诉讼。本案中，区安监局依据批复作出了处罚决定，批复即具有可诉性。

第二，程序瑕疵不一定导致批复无效。事故调查报告缺少调查组成员签名，属于程序违法，但如果该瑕疵属于轻微违法，且未对实体权利产生实际影响，法院可能仅确认违法而不撤销行政行为。但这并不意味着行政机关可以忽视法定程序。程序合法是行政行为有效的基本前提，严重的程序违法将导致行政行为被撤销。

第三，相对人维权时应注意诉讼策略。在面临事故调查报告批复及其后续处罚决定时，当事人可以选择直接起诉批复，也可以起诉处罚决定，或者两者同时起诉。起诉批复的优势在于可以从源头上否定事故责任认定，避免后续处罚决定的层层传导。但需要注意的是，批复的可诉性在实践中仍存在一定争议，部分地方法院可能以“内部行政行为”为由不予立案。本案最高法的裁判观点为当事人提供了有力的法律依据。

第四，行政机关应严格依法履行事故调查程序。事故调查组在提交调查报告时，全体成员应当签名确认，这是法定的形式要件。政府在作出批复前，应当对调查报告进行审慎审查，确保证据充分、程序合法、适用法律正确。否则，即使批复最终未被撤销，程序违法的认定也会影响政府公信力。

本案的裁判逻辑既尊重了行政权的专业性和效率要求，又为相对人提供了必要的司法救济渠道，体现了行政诉讼制度对公民权利保护的不断完善。对于遭遇类似情况的事故责任单位而言，应当积极运用法律武器，及时就事故调查报告批复提起行政诉讼，以维护自身合法权益。