导读：在招商引资实践中，地方政府与企业签订行政协议（如投资协议、项目合作协议）是常见的合作形式。这类协议兼具“契约性”与“行政性”：一方面，双方基于平等协商达成合意；另一方面，行政机关为实现公共管理目标，享有一定的单方变更或解除权（即行政优益权）。然而，当行政机关以相对人违约为由单方解除协议时，其是否能够仅凭主观判断就作出决定，还是必须承担证明相对人违约的举证责任？按照“谁主张，谁举证”的民事诉讼一般原则，在行政协议争议中，这一规则如何适用？

安徽省某县人民政府因解除与某报废车辆回收公司的招商引资协议被申请行政复议，行政复议机关依法撤销了该解除决定，明确了行政机关对解除协议行为的合法性负有举证责任。

1、案件速览：招商引资协议被单方解除，企业不服申请复议

某报废车辆回收有限公司与安徽省某县人民政府签订了一份招商引资协议。协议约定：该公司投资8000万元建设报废车辆回收项目，投资强度不少于150万元/亩，年税收贡献率不低于3万元/亩；县政府按照投资进度给予企业招商引资扶持奖励。同时约定：若企业投资规模、投资强度不符合约定，则由企业支付土地出让金与土地熟化差价每亩40万元，并退回已享受的扶持奖励资金；若年税收贡献率不达标，则不享受税收优惠政策。

协议签订后，企业按约建成项目并投产，县政府也已支付扶持奖励资金180万元。然而，2024年9月，县政府作出《行政决定书》，以企业投资强度、投资规模、年税收贡献率不符合约定为由，单方解除招商引资协议，并责令企业退还扶持奖励资金180万元及利息、补足土地出让金与土地熟化成本价差额468万元。企业不服，向市人民政府申请行政复议。

2、复议办理：行政机关无法证明相对人违约，解除决定被撤销

（1）争议焦点：县政府解除协议是否符合约定或法定解除情形

行政复议机构经现场调查和听证查明：该招商引资协议属于合法有效的行政协议。协议签订后，企业已按约建成项目并投产，县政府也已支付扶持奖励资金。县政府主张企业投资强度、投资规模不符合约定，但未能提供任何证据证明这一主张。同时，关于年税收贡献率不达标，协议明确约定仅承担“不享受税收优惠政策”的责任，并未约定此为解除协议的条件，更未构成根本违约。

（2）举证责任分配：行政机关需对其行为的合法性承担举证责任

行政复议机构指出：按照“谁主张，谁举证”的原则，行政机关解除行政协议需对其行为的合法性承担举证责任。本案中，县政府未能证明：第一，企业存在投资强度、投资规模不符合约定的事实；第二，企业年税收贡献率不达标构成根本违约，导致协议目的无法实现；第三，企业存在损害国家或社会公共利益等情形，致使县政府可行使行政优益权单方解除协议。因此，县政府解除协议的决定缺乏事实和法律依据。复议机关依法撤销了该《行政决定书》。

3、法律评析：行政协议解除中的举证责任与信赖利益保护

（1）行政协议的双重属性与解除权的行使边界

行政协议兼具“契约性”与“行政性”。从契约性角度看，协议双方应当遵守约定，解除协议需符合约定条件；从行政性角度看，行政机关为维护公共利益，可以依法行使行政优益权（如单方变更、解除权），但该权力的行使必须受到严格限制。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政机关单方解除协议需满足两个条件：一是符合协议约定的解除情形，二是相对人根本违约导致协议目的无法实现，或者存在损害公共利益的行为。行政机关不能以“公共利益”为名随意反悔。

本案中，协议对投资强度、投资规模不达标的责任已明确约定为“支付土地差价、退回奖励资金”，并未赋予县政府解除协议的权利。而年税收贡献率不达标，协议仅约定“不享受税收优惠政策”，同样不是解除条件。县政府超越约定行使解除权，属于违法。

（2）“谁主张，谁举证”在行政协议争议中的适用

在行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任，这是《行政诉讼法》的一般规则。行政协议争议被纳入行政复议范围后，同样适用这一原则。行政机关主张相对人违约并据此解除协议，就必须提供证据证明违约事实的存在、违约程度达到解除标准，以及解除行为符合公共利益需要。如果行政机关无法举证，其解除决定就失去了事实基础。

本案中，县政府声称企业投资强度、投资规模不符合约定，但始终未能提供任何证据（如审计报告、现场核查记录等）。相反，企业已经建成项目并投产，县政府也曾按进度支付奖励资金，这些事实本身对企业履约形成了初步证明。在行政机关举证不能的情况下，复议机关依法撤销解除决定，完全符合举证责任分配规则。

（3）信赖利益保护原则的核心要求

行政法上的信赖利益保护原则，要求行政机关对相对人基于对行政行为或协议承诺的合理信赖而采取的行动，非因法定事由且经正当程序不得随意撤销或变更。在行政协议领域，这一原则包含三层核心要求：

第一，行政机关的协议承诺应具有稳定性和可预期性。企业基于政府对招商引资政策、奖励措施等承诺进行投资决策，投入巨额资金，形成生产经营布局。如果政府可以随意反悔、单方解除协议，企业的前期投入将面临不可预估的风险，市场信心也将受到打击。

第二，行政机关行使解除权需严格遵循法定与约定边界。协议约定的违约责任是明确的，超出约定范围、未达到根本违约程度的，行政机关不得随意解除。这既是对契约精神的尊重，也是对市场主体合理信赖的保护。

第三，举证责任分配上，行政机关应对解除协议的合法性承担证明义务。由于行政机关在信息获取、证据收集等方面具有优势地位，且解除行为对相对人影响重大，因此由行政机关承担举证责任，是平衡双方力量、保护相对人权益的制度安排。

4、典型意义：夯实政府守信践诺的法治基础

本案的典型意义在于：行政复议机关精准认定行政协议性质，明确行政机关解除协议需遵循约定条件或法定情形，并按照“谁主张，谁举证”的举证规则，要求行政机关对解除协议的合法性承担举证责任。因县政府无法证明企业存在根本违约或协议目的无法实现，复议机关依法撤销了其解除决定。

这一裁决不仅维护了企业对行政协议的合理信赖，防止行政机关随意反悔招商引资协议，更夯实了政府守信践诺的法治基础。在优化营商环境的背景下，政府与企业之间的行政协议应当得到平等、严格的遵守。行政机关不能仅凭主观判断就单方解除协议，更不能在无法举证的情况下让企业承担不利后果。行政复议作为化解行政争议的主渠道，通过强化行政机关的举证责任，为市场主体的信赖利益增设了一道“防护网”。

5、实务启示与操作指引

（1）对行政机关的启示

第一，签订行政协议时，应明确约定解除条件、违约责任等条款，避免使用模糊表述。解除条件应当具体、可量化，便于双方遵守和判断。

第二，在拟单方解除协议前，必须全面收集证据，证明相对人存在约定或法定解除情形。证据包括但不限于：审计报告、现场核查记录、第三方评估意见等。举证不能的，不得解除协议。

第三，解除协议的行政行为应当说明事实、理由和依据，并告知相对人救济途径。决定书应当具体引用协议条款和法律依据。

（2）对企业的启示

第一，签订招商引资协议时，应注意审查违约责任条款是否公平合理，避免行政机关保留过于宽泛的解除权。

第二，履行协议过程中，应注意保存投资、纳税、经营状况等证明材料，以备发生争议时使用。

第三，如行政机关单方解除协议，应及时申请行政复议或提起行政诉讼，要求行政机关对其解除行为的合法性承担举证责任。在复议或诉讼中，企业应积极提供自身履约的证据，反驳行政机关的违约指控。

结语：行政协议是政府与市场主体合作的重要载体，其履行状况直接关系到营商环境的稳定性和可预期性。行政机关在行使单方解除权时，必须严格遵循约定条件或法定情形，并对其行为的合法性承担举证责任。本案中，县政府在无法证明企业违约的情况下单方解除协议，被行政复议机关依法撤销，体现了“谁主张，谁举证”原则在行政协议争议中的刚性适用。