导读：在涉海施工领域，不少企业存在这样的认知误区：只有大规模的填海造地才算非法围海填海，而平整场地、修建围堰护岸等“小动作”不违法。还有人认为，同一片海域内，别人先违法填海，自己后续施工属于“共同违法”，可以主张从轻处罚。这些想法是否正确？

1、案情回顾：0.38公顷被罚256万，企业起诉败诉

2013年，某渔业公司租赁了海岸线外的一片海边空地（实为海滩涂），在未取得海域使用权的情况下，抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，但尚未完全改变海域的自然属性。

2016年，某海洋科技公司通过转让协议取得该地块的权利。该公司同样未取得海域使用权，便运来泥土、建筑废料进行场地平整，建设临时码头，修建围堰护岸，最终形成陆域，完全改变了海域的自然属性。

当地海洋与渔业局立案查处，经测定，该海洋科技公司填占海域面积为0.38公顷。海洋局作出行政处罚决定：责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处海域使用金15倍的罚款，共计256.77万元。

该海洋科技公司不服，提出三点抗辩理由：第一，自己并未实施围海填海行为，实际实施者是之前的渔业公司；第二，自己与渔业公司属于共同违法，应当共同承担责任并从轻处罚；第三，处罚过重，属于从重处罚。然而，一审、二审法院均驳回了该公司的诉讼请求，认定行政处罚决定合法有效。

2、裁判要旨：改变海域自然属性即构成非法围海填海，先后独立违法各自担责

最高人民法院通过本案，明确了非法围海填海认定、共同违法认定及处罚裁量的三个核心规则。

（1）什么是非法围海填海？

行为人未依法取得海域使用权，在海岸线向海一侧以平整场地及围堰护岸等方式，实施筑堤围割海域，将海域填成土地并形成有效岸线，改变海域自然属性的用海活动，可以认定为构成非法围海、填海。

关键不在于施工规模大小，而在于是否“改变海域自然属性”。平整场地、围堰护岸等行为，如果导致了海域被填成土地、形成有效岸线，就属于非法围海填海，与填海面积无关。

（2）先后独立违法，不构成共同违法

在同一海域内，行为人在无共同违法意思联络的情形下，先后各自以其独立的行为进行围海、填海，并造成不同损害后果的，不属于共同违法的情形。行政机关认定各行为人的上述行为已构成独立的行政违法行为，并对各行为人进行相互独立的行政处罚，人民法院应予支持。

也就是说，共同违法的核心要件是“共同违法意思联络”——双方约定一起施工、分工配合。如果没有这种意思联络，只是先后独立施工，各自造成不同损害后果，就属于独立违法，各自承担全部责任。

（3）在后的违法行为不因在先行为而从轻处罚

对于同一海域内先后存在两个以上相互独立的非法围海、填海行为，行为人应各自承担相应的行政法律责任。在后的违法行为不因在先的违法行为而适用从轻或者减轻行政处罚的有关规定。

这意味着，“别人先违法，我后施工”不能成为从轻处罚的理由。每个违法者都应当为自己的行为承担全部法律责任。

3、法律依据

本案所依据的主要法律规范包括：《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修订版本，系本案适用版本）第二十七条（从轻、减轻处罚的法定情形）；《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条（非法围海填海的处罚规定，包括责令退还海域、恢复原状、并处海域使用金五倍以上十五倍以下罚款）。

4、常见疑问解析

疑问一：只是平整场地、修建围堰，没有大规模填海，也算非法围海填海吗？

算。本案明确，只要未取得海域使用权，实施的行为改变了海域自然属性、形成有效岸线，就构成非法围海填海。与“填海规模”无关，哪怕只是0.38公顷，同样面临高额罚款和恢复原状的处罚。

疑问二：同一海域，别人先违法填海，我后续施工，能主张从轻处罚吗？

不能。本案明确，先后独立实施的非法围海填海行为，各自承担全部责任。在后的违法行为不能因为在先行为而获得从轻或减轻处罚。每个违法者都应当独立面对法律后果。

疑问三：和其他企业在同一海域施工，就一定是共同违法、共同担责吗？

不一定。关键看是否有“共同违法意思联络”。如果双方约定一起施工、分工配合，则构成共同违法；如果只是先后独立施工、没有意思联络，则属于独立违法，各自承担责任，行政机关分别处罚完全合法。

疑问四：对非法围海填海的行政处罚不服，该如何维权？

可以依法提起行政诉讼，请求撤销或变更行政处罚。但需要注意，必须有充分的证据证明“自身未实施违法行为”“处罚认定事实错误”或“存在法定从轻减轻处罚情形”。如果无法证明，盲目起诉只会败诉，本案中的海洋科技公司就是前车之鉴。

5、对涉海企业的合规警示

本案对涉海企业提出了明确的合规要求：

第一，先拿许可再施工。涉海施工，尤其是围海、填海、场地平整、围堰护岸等行为，必须事先依法取得海域使用权。没有许可，绝不能动工。

第二，正确认识行为边界。不要以为“小规模施工不违法”“只是平整场地不算填海”。只要行为改变了海域自然属性，就可能构成非法围海填海，无论面积大小。

第三，厘清共同违法边界。与其他企业在同一海域施工，应当明确双方的权利义务关系，避免被认定为共同违法。同时，注意保留自身独立施工的证据，以备发生争议时举证。

第四，规范应对行政处罚。如果收到行政处罚决定，应当在法定期限内寻求专业意见，判断处罚是否合法合理。如决定提起行政诉讼，需提前梳理证据、明确维权思路，避免盲目起诉导致败诉并错过法定时效。

6、对已受处罚企业的维权提示

对于已经因非法围海填海受到行政处罚的企业，本案提供了以下维权思路：

首先，仔细审查行政处罚决定书，确认处罚认定的事实是否准确，适用法律是否正确，处罚幅度是否在法定范围内。

其次，收集和保存关键证据，包括：证明施工行为性质的证据（如施工合同、现场照片、测量数据）、证明与其他企业关系的证据（如是否构成共同违法）、证明处罚幅度不合理的证据（如海域使用金计算依据等）。

再次，在法定期限内（通常为收到处罚决定书之日起六个月内）向有管辖权的法院提起行政诉讼。如错过时效，将丧失胜诉权。

最后，海洋环保行政处罚力度较大，且往往同时涉及“责令恢复原状”和“高额罚款”两项内容，对企业经营影响巨大。建议在关键节点咨询专业律师，避免因程序或证据问题导致维权失败。

结语：案件的核心价值在于：明确了非法围海填海的认定不以规模大小为唯一标准，只要改变海域自然属性即构成违法；明确了先后独立实施的违法行为不构成共同违法，各自承担全部责任；明确了在后违法行为不能因在先行为而获得从轻处罚。这一裁判规则既是对违法用海行为的强力规制，也为涉海企业划清了法律红线。无论是水产养殖、码头建设还是其他海洋工程项目，都应当充分了解这些规则，依法取得海域使用权后方可施工，切莫心存侥幸。