导读：近年来，招商引资已成为各级地方政府推动区域经济发展的重要手段。各地政府纷纷出台优惠政策，通过承诺土地供应、税收减免、财政补贴等措施，吸引企业投资兴业。然而，招商引资热潮之下，一些令人忧虑的现象也频频浮现：政府在签订招商引资协议时热情高涨，承诺源源不断，但待到项目真正落地时，土地交付却遥遥无期；企业投入巨额资金后，等来的不是项目建设的热火朝天，而是一纸“等待筹集资金”的答复和漫长无果的“协商解决”。

这些现象的背后，隐藏着深层的法律问题——招商引资协议究竟具有怎样的法律性质？地方政府在其中的承诺是否具有法律约束力？当政府失信违约、土地交付一拖再拖时，开发商的合法权益能否得到切实保障？

辽宁朝阳一家开发商投资7500余万元参与当地招商引资项目，时隔五年仍未拿到土地，企业濒临破产，而相关部门的答复仅是“金额较大等待筹集资金”，官方回应则是“政府和企业正在协商解决”。这样的答复和回应，能否让企业信服？在法律层面，这笔巨额土地出让金到底该不该退？开发商在绝境中该何去何从？

1、招商引资协议的法律性质——是民事合同还是行政协议？

要回答政府未交付土地应否退还土地出让金的问题，首先必须厘清招商引资协议的法律性质。实践中，对于招商引资协议的性质认定存在较大分歧，而这一认定直接决定了争议解决的路径选择和实体裁判的法律适用。

（1）核心争议：两种法律性质的辨析

一种观点认为，招商引资协议属于民事合同。持该观点的理由在于：招商引资协议的签订遵循平等自愿、协商一致原则，双方围绕投资项目、土地供应、配套设施等事项约定权利义务，具有明显的财产交易属性，属于民事法律调整的范畴。按照这一观点，政府对交付土地的承诺构成民法上的合同义务，政府未按约定交付土地即构成民事违约，应当依据《中华人民共和国民法典》关于合同违约责任的规定，承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

另一种观点则认为，招商引资协议应当认定为行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条的规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。

按照这一标准，招商引资协议通常具有以下特征：在主体上，一方当事人为具有行政管理职权的行政机关；在目的上，协议的订立是为了实现区域经济发展、产业升级、增加就业等行政管理或公共服务目标；在内容上，协议约定了政府在土地供应、行政审批协助等方面的行政职责，且行政机关在一定程度上享有监督、指挥等行政优益权。

需要指出的是，招商引资协议并未被《行政协议案件规定》第二条直接列举，但该条第（六）项“其他行政协议”的兜底条款为招商引资协议被认定为行政协议预留了法律解释空间。

（2）司法实践的认定趋势

最高人民法院在一系列典型案例中体现出将招商引资协议认定为行政协议的裁判倾向。最高人民法院发布的第二批人民法院保护产权和企业家合法权益典型案例中，辽宁一地方政府在招商引资后单方违约卖地，致使民营企业权益受损，该案经最高法院二审作出改判，认定当地国土局构成根本违约，赔偿千万损失，成为政府违约追责的典型样本。

这一典型案例表明，最高人民法院对招商引资过程中政府违约行为持否定评价，认可了投资者依据协议约定要求政府承担责任的权利。从近年来的司法实践趋势来看，当招商引资协议的内容涉及政府行政职权的行使、且订立目的直接服务于公共服务目标时，法院更倾向于将其认定为行政协议，从而适用行政诉讼程序进行审理。

（3）事件中的协议性质分析

就辽宁朝阳这起事件而言，该开发商参与的是政府主导的招商引资项目，其投资7500余万元的行为是基于对政府关于土地供应等承诺的信赖。该协议至少在以下方面具备了行政协议的特征：第一，协议一方为地方政府或其相关部门，系具有行政管理职权的行政机关；第二，协议的目的在于吸引企业投资、推动地方经济发展，属于公共服务目标范畴；第三，协议中关于土地供应的承诺涉及政府对国有土地使用权的处分，具有行政法上的权利义务内容。因此，将该协议认定为行政协议具有较为充分的法律依据。

2、土地出让金的返还——法理依据与现实困境

（1）土地出让金返还的法律条件

土地出让金是开发商向政府支付的用于取得国有土地使用权的费用。根据《土地管理法》第五十五条的规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。在法律原则上，土地出让金支付后一般不予退还。

但在特定情形下，土地出让金可以返还：一是因政府原因导致土地无法按约定交付，受让人可依约要求部分或全部返还；二是因规划调整等导致土地使用条件发生重大变化，经协商或依政策可能返还；三是政府因公共利益需要提前收回出让土地时，应当将剩余年限的土地出让金退还受让方。然而，土地出让金返还受到严格的程序限制，严禁变相减免出让收入，违规返还将被认定为无效。

（2）“等待筹集资金”的法律审视

在本事件中，相关部门回复称“金额较大等待筹集资金”，这一说法在法律层面存在严重问题。土地出让金依法应当纳入地方财政预算管理，实行“收支两条线”制度。地方政府在收取土地出让金时，应当依法确保专款专用，而不应将其与一般性财政支出混同。如果土地确实无法交付，退还土地出让金是政府的法定义务，其资金来源应为财政预算安排，而非依赖临时性的“资金筹集”。以“金额较大”为由拖延返还，实质上是以财政困难为由规避法律责任，在法律上难以成立。最高人民法院在相关裁判中明确指出，行政协议中的土地使用权出让金返还条款的效力应当依法审查，但行政机关为招商引资而作出的合法承诺，应依法信守。

（3）信赖利益保护原则的适用

开发商基于对政府承诺的信赖，投入巨额资金参与招商引资项目，其信赖利益应当受到法律保护。信赖利益保护原则是行政法上的一项基本原则，要求行政机关不得随意改变或撤销其作出的有利于相对人的行政行为或承诺，即使因公共利益需要必须改变的，也应当给予相对人相应的补偿。在招商引资语境下，企业基于政府关于土地供应的承诺投入资金，政府未按约定交付土地，企业的信赖利益已经遭受实质性损害。此时，政府不仅应当退还已缴纳的土地出让金，还应当对企业因此遭受的其他损失承担相应的赔偿责任。

3、招商引资争议的救济路径——诉讼还是协商？

（1）行政诉讼救济

对于认定为行政协议的招商引资协议纠纷，开发商可以通过行政诉讼途径寻求救济。根据《行政协议案件规定》的规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。在诉讼请求方面，当事人可以请求法院判决行政机关依法履行或按照协议约定履行义务、请求判决确认行政协议的效力、请求判决行政机关赔偿或者补偿等。在举证责任方面，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任，这一制度设计有利于保护处于弱势地位的投资者一方。

值得特别关注的是，2025年5月20日正式施行的《中华人民共和国民营经济促进法》为招商引资中的政府违约问题提供了全新的法律依据。该法第七十条明确规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿”。

这一规定为政府守信践诺确立了更为明确的法律底线。最高人民法院已依据该法作出判决，判令地方政府对因政策承诺未兑现而遭受损失的企业予以赔偿，彰显了司法机关依法保护民营企业合法权益的鲜明立场。

（2）协商解决的法律定位

官方回应该事件时表示“政府和企业正在协商解决”，协商解决固然是化解行政争议的有效方式之一，但在法律上，协商解决不能成为政府无限期拖延履行义务的借口。从报道事实来看，该开发商已经等待长达五年之久，企业已濒临破产，协商的紧迫性不言而喻。协商解决应当有明确的时间表和路线图，政府方面应当提出切实可行的资金筹措和退还方案。如果协商长期无果，开发商应当果断通过行政诉讼程序寻求司法救济，避免因无限期等待导致企业状况进一步恶化。

在司法实践中，近年来类似纠纷并不罕见。某央企旗下公司因土地交付纠纷，在等待长达六年后最终选择提起诉讼，诉请解除合同、返还土地出让金并索赔各项损失合计近11亿元，法院已受理该案。另据报道，西安四家民企因招商引资承诺未兑现，前期累积投入近3000万元土地款被拖欠至今未还。这些案例共同印证了一个现实：当政府的承诺沦为一纸空文，协商解决迟迟不见进展时，司法途径往往是保障投资者权益的最后一道防线。

4、结语——以法治筑牢招商引资的信任基石

辽宁朝阳这家开发商的遭遇并非孤例，它折射出的是我国部分地方在招商引资过程中存在的深层法治缺失问题。从满怀信心地投入7500余万元，到五年等待后企业濒临破产，再到一句“等待筹集资金”的回复和一场不见尽头的“协商解决”——这条维权之路的每一步都走得异常艰难。这背后折射出的，不仅是单个企业的不幸，更是招商引资法治化进程中必须正视的深层症结。

招商引资本质上是一种政府与社会资本的合作关系，其基石在于信任，而信任的根基在于法治。当政府的承诺可以被轻易搁置，当巨额的投入换不来一纸合同的对等履行，当投资者在漫长的“协商”中耗尽耐心与资源，最终损耗的不仅是一家企业的命运，更是当地乃至更广泛区域的营商环境和政府公信力。《民营经济促进法》的出台和施行，为政府守信践诺划定了更加明确的法律红线，也为民营企业依法维权提供了更加有力的法律武器。

对于深陷困局的开发商而言，在协商无法取得实质性进展的情况下，应当果断拿起法律武器，通过行政诉讼等途径维护自身合法权益。对于地方政府而言，更应当以此类事件为镜鉴，在招商引资中量力而行，在作出承诺时依法合规，在出现履约困难时积极主动承担责任，以实际行动守护法治化营商环境这块“金字招牌”。