导读：棚户区改造，本应是政府主导的惠民工程。然而，在征收补偿实践中，一种令人不安的操作模式正在反复出现：政府发布通告、制定方案、组织实施，却在被征收人主张安置补偿权利时，以“改造实施主体是社区居委会”为由，将自己撇清于法律责任之外。这种“政府主导、居委会出面、政府免责”的操作，看似巧妙，实则严重违反了行政委托的基本法律规则。

某市一起棚改腾退案件中，被征收人在房屋被拆除后多年未获安置补偿，向市政府申请履职时，却收到一份以“无职责”为由推卸责任的答复函。法院经审理认定：社区居委会出具验收回执、发布补偿方案等行为应视为受市政府委托，市政府的答复函认定错误。法院依法撤销该答复，并限期30日内履行安置补偿义务。

当政府以“腾退”“村委会实施”“居委会主导”等名义规避征收补偿的法定职责时，法律的回答是清晰而坚定的：名为“腾退”实为征收的项目，政府仍是法定责任主体。

1、法律依据：行政委托的法律界定与责任归属

（一）征收补偿的责任主体是市、县级人民政府

根据国务院和各省关于棚户区改造、城中村改造的相关规定，市、县级人民政府是负责改造工作的责任主体。在集体土地征收中，征收主体同样为县级以上地方人民政府。无论项目名称是“棚改”“腾退”还是“城中村改造”，只要其实质是征收集体土地或国有土地上的房屋，法定责任主体就是政府，而非村委会或居委会。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担具体工作，但房屋征收部门对实施单位的行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

（二）村委会、居委会的行为可视为行政委托

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”这一规定明确了在行政委托关系中，被委托的单位以委托方的名义代为行使职权的，法律责任由委托方承担。

在棚户区改造和征收补偿实践中，虽然补偿协议往往由村委会或居委会与被征收人签订，但协议的内容是按照政府制定的拆迁安置方案达成的安置补偿和搬迁奖励，目的是为推进和完成征收项目工作，具有明显的行政协议属性。因此，村委会、居委会与被征收人签订协议的行为，应视为受政府的行政委托实施的行为，其法律后果应由政府承担。

最高人民法院在相关判例中明确指出：区政府制定拆迁安置方案，提供资金保障，应认定为棚户区改造项目的行政主体；虽然协议是由村委会与村民签订的，但村委会与村民签订协议，应当认为是受到了区政府的委托。因此，即使是村委会与村民签订的拆迁补偿协议，相应的法律责任应当由委托的行政机关承担。

（三）政府不能以“村民自治”为由规避法定职责

在实践中，部分地方政府以“城中村改造是村民自治、村为主体”为由，试图将征收补偿的责任推给村委会。然而，最高人民法院的裁判规则明确指出：村民自治模式下的城中村改造行为的性质，应当综合考虑补偿安置方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府参与程度、土地改造后的用途等情形来加以确定。

如果城中村改造项目由行政机关主导、资金来源于政府、方案由政府制定，即使形式上以“村为主体”，其实质仍然是政府主导的征收行为，政府不能以“村民自治”为由规避法定职责。最高人民法院在相关判例中进一步指出：因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，其实施的拆除行为应当视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。

2、政府推责的常见理由与司法回应

（一）理由一：“改造实施主体是居委会，政府无责”

这是本案中市政府答复函的核心理由。然而，这一理由在法律上难以成立。法院在审理中认定：居委会出具验收回执、发布补偿方案等行为，是在政府主导的棚改项目中实施的，这些行为的实质是征收补偿工作的具体执行，而非居委会的自治事务。因此，这些行为应视为受市政府的委托，其法律后果应由市政府承担。

（二）理由二：“项目是腾退/城中村改造，不是征收”

一些地方政府以项目名称为“腾退”或“城中村改造”而非“征收”为由，主张不适用征收补偿的法律规定。然而，最高人民法院的裁判规则明确指出：名为“腾退”实为征收的项目，政府仍是法定责任主体。判断项目性质，应当看其实质——是否涉及房屋拆除、土地收回和居民安置——而非看其名称。

（三）理由三：“补偿协议是居委会签的，与政府无关”

在实践中，部分政府以“补偿协议是居委会与村民签订的，政府不是协议一方”为由，拒绝履行补偿义务。然而，最高人民法院的裁判规则明确指出：村委会与村民签订补偿协议，应当认为是受到了区政府的委托。协议的内容是按照政府制定的拆迁安置方案达成的安置补偿，目的是为推进和完成征收项目工作，具有明显的行政协议属性。因此，政府不能以“协议不是政府签的”为由推卸责任。

3、本案的典型意义与法律启示

（一）对行政机关的启示：政府不能以“腾退”“居委会实施”等名义规避法定职责

本案法院的判决确立了一个重要的裁判规则：名为“腾退”实为征收的项目，政府仍是法定责任主体。无论是棚户区改造、城中村改造还是腾退项目，只要其实质是征收集体土地或国有土地上的房屋，政府就是法定的责任主体。政府不能以“改造实施主体是居委会”“补偿协议是村委会签的”等理由推卸安置补偿的法定职责。如果政府试图通过委托居委会实施征收行为来规避法律责任，在法律上是行不通的——委托的法律后果由委托方承担。

（二）对被征收人的启示：选对被告是维权的前提

本案为被征收人提供了明确的维权指引：如果补偿协议是村委会或居委会与您签订的，但项目由政府主导、方案由政府制定、资金由政府保障，那么政府的委托关系成立，您应当以政府为被告提起行政诉讼。在起诉前，应当收集能够证明政府主导项目的证据——征收通告、补偿安置方案、政府参与项目实施的记录等。

（三）对司法实践的启示：实质判断优于形式判断

本案法院采用的裁判方法，体现了“实质判断优于形式判断”的司法理念。在判断征收补偿的责任主体时，法院不应仅仅看“谁签的字”，而应综合审查：谁制定了补偿方案？谁提供了补偿资金？谁主导了项目推进？这些实质因素才是认定责任主体的关键。

结语：一份以“无职责”为由的答复函，试图将政府的法定责任推得一干二净；一份法院的判决，以“视为委托”的法律规则，将责任重新归位。某市这起棚改腾退案件，从“政府无责”的推诿到“限期履职”的判决，完整展示了行政委托法律规则在征收补偿领域的适用逻辑。

政府不能以“腾退”“村委会实施”“居委会主导”等名义规避征收补偿的法定职责。无论项目名称如何变换，无论实施主体如何设置，只要其实质是征收土地和房屋，市、县级人民政府就是法定的责任主体。村委会、居委会的行为，只要是在政府主导的征收项目中实施的，就应视为受政府的行政委托，其法律后果由政府承担。

“名为腾退实为征收，政府仍是法定责任主体”——这一裁判规则的核心价值在于：它告诉所有行政机关——不能通过改变项目名称或委托基层组织实施的方式来规避法律责任；它告诉所有被征收人——即使协议是和居委会签的，你也可以告政府。