导读：行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政协议对于行政机关来说，订立行政协议既可以更好地行使行政职能，保证国家行政目标的实现，又可以因合同双方权利义务机关关系的明确性而避免互相扯皮、推诿、杜绝不负责任的官僚主义作风。

对于行政相对人来说，订立行政协议即可以使他们更好地发挥积极性和创造性，又可以使合同争议发生后控告无门，解决有据。

但这种协议在运作的过程中也发生了一些问题，今天拆迁律师与大家分享的一个案例就是：行政机关为拆除违章建筑与行政相对人签订的协议，但拆除之后又以违章建筑为由不给补偿且否认之前签订的协议为行政协议。

那么为拆除违法建筑订立的协议的效力如何？

违章建筑曾遭处罚，存续两年终究难逃拆除。

2013年4月9日，某市国土资源局对陈某作出行政处罚决定书，主要内容为：2012年6月起，陈某未经批准，非法占用集体土地3119平方米进行非农业建设，用地不符合土地利用总体规划，违反了土地管理法的相关规定，决定责令退还非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状，并处以非法占用土地每平方米10元的罚款31190元。陈某收到该处罚决定书后交纳了罚款。

2015年3月10日，因陈某厂房所在土地面临征收，镇政府在陈某的厂房上张贴了责令限期拆除违法建筑决定书，主要内容为：陈某于2012年5月违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设厂房，占地面积245平方米，水泥场地208平方米。以上行为违反了《城乡规划法》第九条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条规定，责令陈某于2015年3月11日18时前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除。

和和气气签订协议，不料事后政府不认账。

2015年3月19日，镇政府与陈某经协商签订协议，主要内容为：

1、陈某于2015年3月21日8时30分将上述房屋、场地等交镇政府拆除，拆除后的建筑材料等归镇政府所有，张芝山镇政府给予陈某残值回购款39.8万元。

2、镇政府补贴陈某职工搬迁费用等1.75万元。残值回购款、职工搬迁费合计41.55万元。

3、镇政府力争在6个月内在土地利用总体规划中期修编期间，为陈某项目落地调整土地利用规划，陈某在办妥建设手续后，可在现厂房北侧新建配套用房，镇政府负责在土地利用总体规划中期修编期间为陈某项目落地调整土地规划。

4、陈某对本处置过程有保密义务，且不得将本协议及复印件、影印件交任何他人，如违反上述承诺的，陈某应当无条件退还41.55万元及孳息。

后该协议经陈某签名，镇政府盖有印章，时任镇长签名，并注明“经集体研究，同意按协议依法处置”。

2015年3月22日，镇政府组织人员将陈某所建的建筑面积为466.4平方米的楼房和建筑面积为871.82平方米的平房拆除。但未履行上述协议约定的义务，于是陈某将镇政府告上法庭。镇政府辩称：该协议是民事合同，并非行政合同，本案不应作为行政案件受理。

理清两个争议焦点，方能看清孰是孰非。

1、案涉协议是否属于行政诉讼的受案范围？

根据行政诉讼法第十二条、最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第11条规定，行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。

行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是履行行政职责，实现行政管理目标，行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变，在履行协议过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。

与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政协议是实现行政管理目标，维护公共利益，具体体现为对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在协议订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。

本案中，镇政府为了实现行政管理目标，完成拆迁任务。要求陈某将相关房屋和其他设施交付拆除，给予陈某补偿残值回购款及搬迁费用。协议中还约定陈某不得将协议的内容让他人知晓，否则陈某应无条件退还协议中约定取得的款项。表明镇政府享有行政优益权，可以单方改变、解除协议。因此，案涉协议属于行政协议，陈某提起的诉讼属于行政诉讼案件的受理范围。

2、以行政协议方式管理违法建筑是否有效？

根据《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

镇政府作为乡、镇人民政府，具有对辖区内属于乡、村规划范围的违法建筑进行查处的职权。在负有违章建筑拆除义务人未能自觉履行生效处罚决定确定的拆除义务的情况下，镇政府基于多种因素的考虑没有选择使用行政强制手段对案涉违法建筑进行拆除，而是通过与协商，给予经济补偿的方式实现对违法建筑的有效管理。这种方式不但减少了行政相对人与行政机关之间的对抗、降低了强制拆除的执法成本，而且更有利于迅速、平和地消除违法状态。这种协议一方面实现了对违法建筑的拆除，另一方面又可以保障当事人的合法财产权益，不失为传统管理手段的一种有效补充。

因此，即使没有明确的法律规范依据，这种以行政协议方式实现对违法建筑的管理模式也应予以认可。