导读：南京市作为长三角首个“国土空间集约利用改革试点城市”，2023年出台《南京市建设用地减量化三年行动计划》，明确通过低效用地调查与认定，推动主城区10平方公里低效建设用地腾退。在此过程中，被征收人面临“调查程序瑕疵”“认定标准模糊”“减量化补偿失衡”等核心法律风险。本文以鼓楼区、江宁区等区域实践为例，为被征收人构建系统性法律应对框架。

1、低效用地调查的法律程序与争议焦点‌

‌（1）三级梯度调查机制‌

南京市建立“卫星遥感+地面核查+企业自证”三阶调查体系：

‌空间遥感层‌：利用0.5米分辨率卫星影像识别连续3年未变化地块（玄武区某物流园因影像比对被锁定）；

‌数据穿透层‌：调取税务系统亩均税收数据（建邺区某商贸企业因年税收低于30万元/亩被标记）；

‌企业举证层‌：允许被调查对象上传改造计划等反证材料（案例：雨花台区某企业提交《智慧仓储改造方案》撤销调查结论）。

‌（2）调查程序中的四大法律争议‌

‌遥感数据时效性‌：梅雨季节云层遮挡导致影像误判（案例：浦口区某地块因连续3个月卫星数据缺失引发诉讼）；

‌跨部门数据调取‌：自然资源局调用企业用电数据是否超出《数据安全法》授权范围（六合区某企业提起行政诉讼）；

‌举证责任倒置‌：要求企业自证非低效是否违反行政法基本原则（秦淮区法院2023年判决政府败诉）；

‌商业秘密泄露‌：调查中获取的企业经营数据未脱敏处理（高淳区某化工企业主张违反《商业秘密保护条例》）。

2、低效利用土地认定的技术标准与司法审查‌

‌（1）“双因子+修正系数”认定模型‌

南京市制定动态认定公式：

‌低效指数=（经济因子×0.6 + 空间因子×0.4）×气候修正系数‌

‌经济因子‌：取近三年亩均税收、产值的最低值（如栖霞区某企业2021-2023年税收最低值为18万元/亩）；

‌空间因子‌：按容积率偏离度计算（容积率＜1.0的工业用地系数为0.8）；

‌修正系数‌：对受规划限制地块给予0.7-0.9折扣（案例：溧水区某地块因高压走廊限制获0.75系数）。

‌（2）司法审查的突破性实践‌

南京铁路运输法院设立“土地调查认定专庭”，创新：

‌调查数据可信度评估‌：要求政府提供遥感影像原始元数据（案例：江宁开发区某案件因影像时间戳缺失判决调查无效）；

‌专家辅助人制度‌：引入土地估价师、GIS工程师参与质证（江北新区某案件推翻容积率计算错误）；

‌比例原则审查‌：对减量化必要性进行实质审查（鼓楼区某地块因公共服务配套需求保留）。

3、建设用地减量化的政策工具与法律策略‌

‌（1）“指标置换+虚拟补偿”机制创新‌

‌跨区域指标银行‌：

被减量化地块可按1：1.2比例兑换郊区开发指标（案例：江宁区某企业将5亩主城工业用地置换为6亩溧水产业用地）；

指标交易溢价部分的30%注入市级土地整治基金。

‌数字产权凭证‌：

发行区块链存证的“土地减量凭证”（建邺区某项目凭证融资8000万元）；

凭证可拆分交易，最低1亩起购。

‌（2）被征收人的“攻防一体”应对体系‌

①防御性策略‌：

‌申请数据溯源‌：要求公开遥感影像原始数据与算法参数（依据《江苏省政务数据管理办法》第18条）；

‌提起行政确认之诉‌：针对认定结论中的技术错误寻求司法救济（案例：浦口区某企业成功修正容积率计算误差）。

②进攻性策略‌：

‌主动减量预申请‌：提前申报减量化计划获取政策奖励（如栖霞区某地块因提前申报获10%容积率奖励）；

‌捆绑城市更新‌：将减量化与旧改项目捆绑实施（鼓楼区某项目通过捆绑开发增加可售面积30%）。

4、典型案例：江宁开发区A-09地块的减量化突围
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该地块原为某传统制造园区，因容积率0.7、亩均税收24万元被纳入减量化名录。被征收人采取以下策略：

‌技术性抗辩‌：聘请南京大学空间规划团队出具《微气候影响评估报告》，证明实际可利用面积仅65%；

‌政策工具组合‌：申请“指标置换+虚拟凭证”组合，将8亩主城用地置换为9.6亩江宁滨江开发区用地；

‌资本运作创新‌：与华泰证券合作发行全国首单“土地减量ABS”募资3.5亿元。

改造后地块建成新能源汽车零部件基地，亩均税收提升至180万元，土地估值增长4.2倍。

‌结语：
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南京市建设用地减量化已进入“精密治理”新阶段，被征收人需以技术手段破解调查认定困局，以政策工具重构土地价值。建议收到《调查告知书》后立即启动“数据审计+专家论证”程序，同步制定“主动减量+指标运营”策略，并密切关注《南京市土地立体开发管理办法》等新政，在存量博弈中抢占先机。