导读：一座县城，两家燃气公司。一家，是十年前招商引资而来、已投入运营并建成数十公里管网的企业，手握白纸黑字的三十年特许经营协议；另一家，是县政府新近通过招标引入、尚未实质性供气的“新面孔”，却获得了同一区域的崭新授权。当政府以“公共利益”之名，单方面取消前者的合法经营权，引发的不仅是一起行政官司，更是对地方政府诚信、法治营商环境与“新官”如何理“旧账”的尖锐拷问。这起从云南镇雄一路打到最高人民法院的燃气特许经营权纠纷，如同一面多棱镜，折射出政企合作中那些最复杂、最纠结的法治命题。

1、从“黄金承诺”到“一纸废约”：一场持续十年的信任崩塌

时间拨回2011年。为发展地方公用事业，云南省昭通市面向社会招商引资，云南中城燃气有限公司中标，获得了覆盖昭通市行政区域、为期30年的城镇燃气特许经营权。根据框架协议，该公司可在下属各县设立子公司开展具体业务。

2012年，镇雄中城然气有限公司应运而生。2013年5月，经过正式程序，该公司与镇雄县人民政府签订了《镇雄县城镇燃气建设和经营项目协议书》，白纸黑字地确认了其在镇雄县域内为期30年的独家特许经营权，经营期至2043年。

此后十年，这家民营企业克服了当地复杂地形和重重困难，真金白银地投入超过1.3亿元，累计建设了数十公里的中压管网和乡镇连接线，并建成L-CNG加气站，自2013年起就开始为当地居民和工商业稳定供气。2022年初，公司更是取得了《燃气经营许可证》，完成了所有法定的合规手续。

然而，就在企业刚刚步入投资回报期，准备收获长期耕耘的果实时，风向骤变。2022年8月，镇雄县多部门联合下发公告，责令企业停业整顿。一个月后，县政府一纸《终止协议通知》，以“股权变更不合规、存在安全隐患、供气能力不足”等理由，单方面宣布解除十年前的协议，收回特许经营权。

更具戏剧性的一幕是，2024年2月，镇雄县政府通过新的招投标程序，将同一区域、同样为期30年的特许经营权，授予了“昭通市燃气有限公司”。一个讽刺的局面由此形成：被剥夺经营权的“旧企业”，因涉及民生保障，在诉讼期间仍被要求维持基本供气，持续承担运营成本和保供责任；而新获得授权的“新企业”，在拿到经营权后相当长时间内并未实际开展运营。经营权与运营责任的分离，让当地燃气供应一度陷入混乱。

2、法庭上的较量：司法如何审查行政权力的“任性”？

面对县政府的“废约”行为，镇雄中城然气没有沉默，而是选择了依法维权，提起行政诉讼。这场法律较量，清晰地展现了司法权对行政权的审查与制约。

在昭通市中级人民法院的一审中，县政府提出的各项解约理由被逐一审视和驳斥：

关于股权变更：法院查明，企业的股权变更履行了相关程序，且未导致实际控制人变化，不构成违约。

关于安全隐患：企业已对所指出的问题进行整改，并经第三方机构复查合格，符合安全运营规范。

关于供气能力：企业一直持续供气，县政府未能举证证明其存在无法满足需求的“重大违约”。

2024年6月，昭通中院作出一审判决，明确认定县政府作出的《终止协议通知》主要证据不足，属于违法行政行为。然而，判决并未支持企业“恢复经营权”的请求，而是采用了“确认违法，但不予撤销”的判决方式。法院的考量是，此时县政府已与新的企业签订了协议，若简单撤销原终止行为，可能影响当前已“形成”的公共利益（即新协议下的经营安排）。

双方均提起上诉。2024年12月，云南省高级人民法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。云南高院同样指出县政府的行为违法，但也认可了一审法院基于“公共利益”考量的判决选择。

案件并未就此终结。2025年12月，最高人民法院作出裁定，决定提审此案，并中止原判决的执行。最高法院的介入，为此案最终实现个案的公平正义，以及为全国同类案件确立更清晰的裁判规则，带来了决定性转机。

3、超越个案：纠纷背后三个必须直面的法治核心问题

这起案件之所以引发广泛关注，远超出一场普通官司的意义。它像一把手术刀，剖开了当前政企合作、特别是特许经营领域几个深层次的法治病灶。

第一，行政优益权的边界在哪里？

政府部门为履行公共管理职能，在行政协议中确实享有一定的“行政优益权”，即在特定条件下可单方变更或解除合同。然而，这项权力绝非可以任意挥舞的“尚方宝剑”。其行使必须满足严格的前提：一是要有充分、确凿的事实和法律依据，不能“莫须有”；二是必须遵循正当法律程序，包括事先告知、听取意见、评估影响、依法补偿等。本案中，县政府提出的理由被司法审查逐一否定，且未进行任何补偿，这正是滥用行政优益权的典型表现。

第二，“公共利益”是“万能理由”吗？

在本案判决中，“公共利益”成为法院未判决恢复经营权的一个重要考量。这引发了一个更深层的思考：公共利益应当由谁来界定？如何界定？ 当“保障稳定供气”这一公共利益，与“维护企业合法经营权、保护投资信心”这另一重大公共利益发生冲突时，应如何权衡？简单地以“存在新经营者”为由，否定原合法经营者的权利，是否是一种粗放的、甚至可能掩盖前期行政错误的做法？真正的公共利益，应当建立在合法、守信的基础之上。

第三，政府的契约精神价值几何？

燃气、供水等公用事业项目，投资巨大、回报周期长。民营企业之所以敢于投入数亿资金，是基于对一纸长达30年政府协议的信赖。这种信赖，是营商环境最宝贵的基石。如果地方政府可以因为领导更替、政策调整或与其他市场主体的新合作，就轻易否定过去的庄严承诺，上演“新官不理旧账”或“择肥而噬”（将成熟项目转给其他主体）的戏码，那么受损的将不仅是单个企业，更是整个地区的政府公信力和投资吸引力。招商引资时的各种优惠承诺，最终都可能沦为“空头支票”。

4、镜鉴与出路：如何让政企合作真正行稳致远？

镇雄燃气案无论最终判决如何，都已为各方敲响了警钟，并指明了未来改进的方向。

对地方政府而言，必须完成从“管理者”到“平等履约者”的心态与角色转变。

签约务必审慎：在签订长期特许经营协议前，应做好充分论证，权责条款应清晰、对等、可执行，避免埋下日后纠纷的隐患。

履约必须守信：将协议履行纳入法治轨道和绩效考核，杜绝“权大于法”、“以言代约”的思维。

行权必须合规：行使行政优益权时，严守实体和程序双重合法底线，并建立公平合理的补偿机制，展现责任政府的担当。

对民营企业而言，则需强化法律风险防范能力。

事前防范：聘请专业法律团队参与重大政府项目的谈判与缔约，在协议中明确约定政府违约的具体责任与补偿计算方式。

事中留痕：规范经营，并完整保存所有投资、审批、运营、沟通的证据链条。

事后维权：面对不公，要勇于并善于运用行政复议、行政诉讼等法律武器，依法理性维权。

对于司法系统，此类案件也提出了更高要求。需要在审判中精细权衡公共利益与个体权益，既要防止公共利益被滥用为侵权借口，也要探索在确需变更时如何通过判决设计（如高额赔偿、替代履行方案等）来实质性地保护投资者利益，引导政府诚信施政。

结语：最高人民法院的提审，让这起案件进入了最后的司法决断阶段。其最终判决，将不仅决定一家民营企业的生死，更将为全国范围内如何处理类似政企纠纷树立一个标杆。它关乎的，是每一条政府承诺的“含金量”，是每一位投资者评估风险时对当地法治环境的“信心指数”。