导读：当政府的招商热情遇上冰冷的环保红线，企业投入巨资的项目被一纸通知关停，数千万投资眼看就要付诸东流。此时，企业是只能自认倒霉，还是可以依法向默许其建设经营的政府主张补偿？近期，西藏自治区高级人民法院的一份终审判决，为这个困扰无数企业的难题给出了明确答案：政府的长期默许与支持，构成了受法律保护的信赖利益，即便项目因违法被关停，企业的合理投入也应获得公平补偿。

1、案件缩影：从“重点扶持”到“环保关停”的十年拉锯战

2012年，西藏某科技公司（下称某公司）与当地职教中心签订合同，在某县职教基地启动一个“高科技养猪项目”。从项目初期开始，这就不是一个纯粹的企业行为。县政府领导多次到场勘查、指导工作，县招商局、教育局等部门联合确认用地。2013年，县动物检疫站向其颁发《动物防疫条件合格证》；2014年，县工信局、财政局联合出具《开工证明》；2015年，县政府常务会议决定向其拨付专项补助资金。一系列官方背书，让某公司深信不疑，持续投入上千万元，建起了14栋猪舍及完备的生活办公区。

然而，隐患早已埋下。项目所在地后来被证实，位于“黑颈鹤国家级自然保护区”的实验区内。早在2014年9月，县环保局就已内部发现该项目“未批先建、选址不符合环保要求”，但这份关停搬迁通知并未正式送达企业。在接下来的几年里，政府的支持态度依旧，企业也毫不知情地继续运营。

转折发生在2017年3月，县政府突然作出《关闭通知》，指出项目位于自然保护区、未办环评手续，要求立即关闭并恢复生态。此时，企业已投入巨大。关停过程引发漫长诉讼：企业先要求政府就补偿申请作出答复，后又直接提起行政补偿诉讼，要求赔偿两千余万元损失。政府则坚称，关停是针对违法建设，不予任何补偿。

2、争议核心：违建项目，何来“合法权益”？

一审法院曾陷入一种常见的思维惯性：既然企业自身存在“选址不当”、“未批先建”的过错，那么损失就应自行承担。它虽然判决政府需要补偿，却以“过错责任分摊”为由，仅支持了企业约26.5万元的补偿请求，与企业主张的巨额投入相去甚远。

案件的核心法律争议在于：对于一个在自然保护区内的、环评手续不全的养殖场，其因关停造成的损失，是否属于法律应予保护的“合法权益”？如果答案是肯定的，那么补偿的依据和尺度又在哪里？

企业和政府的主张截然对立：

企业主张：项目是县政府招商引资的重点项目，从选址到建设、运营，始终在政府的知晓、鼓励乃至资金扶持下进行。企业基于对政府行为的信任，才敢持续投入，这种信赖利益必须保护。

政府抗辩：项目违法事实清楚，关停是依法履职。企业自身过错是损失根源，政府无补偿义务。且《关闭通知》未正式送达，关停是企业“主动”行为，与政府无关。

3、终审判决：拨云见日，确立信赖利益保护原则

西藏高院的二审判决，没有纠缠于“谁过错更大”的简单分摊，而是从更高的法律原则出发，进行了令人信服的论证。判决最终撤销一审判决，改判县政府向企业支付53万余元的补偿款。其裁判逻辑清晰而有力：

确责：县政府是无可推卸的适格被告与责任主体。

法院查明，关停补偿事宜经由《县长办公会会议纪要》明确决策，并由副县长代表县政府告知企业。后续“不予补偿”的《复函》也以县政府名义作出。这些证据链条表明，关停及后续处理是县政府的集体意志和行为，其作为被告并承担责任，于法有据。

定性：政府长期默许形成“信赖利益”，企业损失属“合法权益”。

这是判决中最具突破性的部分。法院指出，尽管项目存在违法情形，但自2012年以来，县政府及相关职能部门的行为传递了复杂而明确的信号：

知晓且认可：各级领导视察、多部门出具证明、发放补贴，一系列行为表明政府对该项目的建设运营不仅是知晓的，更是积极支持和鼓励的。

未及时纠偏：环保部门早在2014年就发现违法问题，却未有效送达通知、未责令整改，放任项目继续投入运营，存在 “不积极履行法定职责” 的情形。

企业产生信赖：在这种背景下，企业有理由相信其经营行为具有正当性，从而持续投入巨资。这种基于对政府行为信任而产生的利益，构成了法律上的 “信赖利益” 。

因此，法院认定，某公司的损失虽源于违法项目，但政府的默许和支持是诱导损失扩大的关键原因。这份因信赖政府而产生的利益，应当作为“合法权益”予以保护。

定补：补偿范围限于“信赖利益”对应的直接资产损失。

在确定补偿数额时，法院展现了审慎与公平。它没有支持企业主张的巨额运营损失、预期利润等，而是将补偿严格限定在因信赖政府而投入的、且因关停无法挽回的直接固定资产损失上。

以审计报告为依据：由于项目早已拆除，无法重新评估，法院采纳了企业2014年的《审计报告》中载明的房屋建筑物、装修费等固定资产净值作为计算基础。

剔除不确定部分：对于生产设备、牲畜等，法院认为企业未能证明其在关停时已毁损或无法搬离使用，且企业已自行处理，故未纳入补偿范围。对于2014年审计后是否有新增投入，企业也未能举证。

纠正过错分摊：二审法院明确指出，一审按过错比例折减补偿额的做法不妥。因为本案补偿的基础是保护“信赖利益”，而非赔偿“侵权损失”。既然政府默许行为是信赖产生的主因，就应对此期间形成的合理投入承担补偿责任，而非与企业“分摊过错”。

4、案件启示：给政府与企业的双重警示

这份判决超越了个案，为政企关系划定了清晰的法律边界，对双方都具有深刻的警示意义。

对地方政府而言：

招商承诺与依法监管不可偏废：招商引资时热情支持，事后以违法为由“一刀切”关停且拒不补偿，这种行为已被司法否定。政府的承诺与持续性行为，会产生法律约束力。

法定职责必须及时履行：发现企业存在环保等违法问题时，必须及时、正式地提出并督促整改。长期“沉默”或“只扶持不监管”，会被视为默许，从而在未来关停时承担补偿责任。

关停补偿须于法有据且公平合理：因规划调整、环保原因关停合法或存在历史原因的企业，依法应予补偿。补偿方案应合理评估企业的实际投入和信赖利益，不能简单地以“企业违法”为由推卸所有责任。

对投资企业而言：

“政府支持”不是“违法豁免金牌”：即便有政府招商光环，企业也必须独立审视项目的合法性，尤其是土地、规划、环评等红线问题。自身尽到审慎注意义务，是避免风险的第一道防线。

“信赖利益”是维权的重要法律武器：当因政府政策变化、规划调整导致项目关停时，应系统收集整理所有能证明政府知晓、支持、鼓励该项目的证据（会议纪要、批复文件、领导视察记录、荣誉表彰、财政补贴凭证等），这些是主张信赖利益补偿的核心证据链。

损失主张应聚焦“直接”与“合理”：在主张补偿时，应着重于因信赖政府而作出的、且无法通过搬迁等方式回收的直接资产投入。要准备好清晰的财务账目和审计报告，避免主张模糊的间接损失或预期利益，以提高诉求的支持度。

结语：西藏这起案件，是中国司法实践中平衡环境保护与产权保护、纠正行政机关“重招商轻监管”、“先默许后关停”不当行为的典型案例。它昭示了一个深刻的法治理念：政府的权力行使必须连贯、诚信且可预期。它不能一方面用行动鼓励投资，另一方面又在事后以法律之名拒绝承担任何后果。法治化营商环境的核心，就在于保护这种基于对政府信赖而产生的合理期待。