导读：为应对非洲猪瘟，城管局“特事特办”引进企业投资建设餐厨垃圾处理厂，承诺后续授予特许经营权。企业投入上千万元，项目运行一年多后被叫停。投资打了水漂，政府该不该赔？河南高院的一纸裁定给出了明确答案。

2018年，非洲猪瘟疫情严峻。餐厨垃圾（泔水）饲喂生猪是主要传播途径之一，各地紧急部署餐厨垃圾集中收运处置工作。三门峡市城管局面临同样的紧迫任务。但正规的餐厨垃圾处理项目，从立项、环评到招投标、授予特许经营权，周期漫长。疫情不等人。

怎么办？城管局选择了“特事特办”。

经协调，某公司被引入进来。城管局下属的环卫处与该公司签订协议，无偿提供21.481亩土地（使用期五年），用于建设餐厨垃圾处理厂。城管局向市领导提交“容错事项事前备案表”，明确该项目“边建设边完善手续”。

2018年12月，城管局发布通告，明确该公司为市区唯一取得餐厨垃圾收运处置登记证的企业，禁止其他主体从事相关业务。政策保障、土地支持、排他性许可——企业信心满满，全力投入。平整土地、修建厂房、购买设备车辆，一切就绪。2019年初，项目正式运营。每天，专用车辆穿梭于市区餐饮门店，收集餐厨垃圾运回处理厂。环卫处对收运量进行确认盖章，企业按流程规范运行。

然而，一年后，问题浮现。城管局承诺的“完善手续”“招投标授予特许经营权”迟迟没有下文。企业多次沟通，始终得不到明确答复。没有正式特许经营权，无法申请国家补贴，无法签订长期服务合同，运营难以为继。

2020年，在持续运营14个月后，企业被迫停产。2024年，城管局在其官方平台发布通告，将餐厨垃圾统一收运处理权授予另一家公司。这意味着，企业的所有投入——厂房、设备、车辆、前期费用——彻底沦为“沉没成本”。

1、一审二审：政府应当补偿

企业提起诉讼，要求城管局补偿投资损失。

一审法院认为：城管局以“特事特办”方式引进企业投资，并承诺后续授予特许经营权，企业基于此信赖进行投资并实际运营，城管局事后未履行承诺，导致企业产生实际投入损失，应当依据信赖利益保护原则给予行政补偿。

判决城管局补偿企业实际投入损失281.89万元，并支付相应利息。城管局不服，提起上诉。二审法院维持原判。城管局仍不服，向河南高院申请再审。

2、再审焦点：政府该不该赔？赔多少？

城管局的再审理由，集中在三个层面。

第一，否认特许经营许可的存在。城管局称，土地是免费提供一年，不是五年；通告是为“今后的行政许可做准备”，并非已经授予许可；企业建设厂房没有规划许可证，投入不应补偿。

第二，否认损失因果关系。城管局认为，企业停止经营是其自身原因，与城管局无关。

第三，质疑补偿标准。城管局称，企业投资未经合法审批，不应按审计报告认定的实际投入补偿。

河南高院的审查意见，逐条驳回了这些理由。

3、法院说理：为什么必须补偿

关于是否应当补偿的问题：

《行政许可法》第八条第二款规定：行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益需要，行政机关可以变更或者撤回行政许可，但由此给公民、法人造成财产损失的，应当依法给予补偿。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十九条规定：因政策调整损害特许经营者预期利益的，应当给予公平合理补偿。

本案中，城管局为履行城市餐厨垃圾管理职责，按照“特事特办、边建设边完善手续”的原则引进企业投资，承诺后续授予特许经营权。企业基于此信赖进行投入，项目实际运行，承担了社会责任。城管局事后未组织招标、未授予经营权，导致企业投资损失。根据信赖利益保护原则，应当给予合理补偿。

关于补偿金额的认定问题：

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条明确：法律、法规、规章未规定补偿标准的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；涉及公共资源配置、直接关系公共利益的特定行业市场准入的，按照实际投入损失确定补偿。

本案涉及的餐厨垃圾处理项目，正属于公共资源配置、直接关系公共利益的特定行业。应当以企业实际投入损失作为补偿依据。城管局曾委托三门峡市审计局对企业的投资情况进行审计，审计报告认定的实际投入损失为281.89万元。这份报告是城管局自己委托的，审计结论应予采信。

至于企业建设厂房没有规划许可证的问题，法院指出：这正是“特事特办”的结果——为应对疫情紧急情况，城管局要求企业“边建设边完善手续”。现以“无规划许可”为由否定投入价值，有违诚信，也不符合“特事特办”的初衷。

2025年，河南高院作出裁定：驳回三门峡市城管局的再审申请。

4、本案启示：招商引资不是“一锤子买卖”

这起案件，为处理类似政府承诺引发的投资纠纷，提供了清晰的裁判规则：

第一，政府承诺具有法律约束力。

行政机关为履行公共管理职责，以“特事特办”方式引进企业投资，并承诺后续授予特许经营权，企业基于该信赖进行投入的，政府应当信守承诺。事后变卦，导致企业损失的，应当承担行政补偿责任。

第二，信赖利益保护原则不是空话。

《行政许可法》第八条确立的信赖利益保护原则，在本案中得到生动诠释。政府不能以“当时只是说说”“后来政策变了”为由一推了之。企业基于对政府的信任投入真金白银，这份信任值得法律保护。

第三，补偿标准以实际投入损失为限。

涉及公共资源配置的特许经营项目，补偿标准一般按照实际投入损失确定，不包括预期利润、可得利益。审计报告是认定实际投入损失的主要依据，只要程序合法、结论公允，应予采信。

第四，“特事特办”不能成为事后赖账的借口。

政府为应对紧急情况，要求企业“边建设边完善手续”，这是基于公共利益的考量。事后不能反过来以“手续不全”为由否定投入价值，更不能以此推卸补偿责任。否则，“特事特办”就成了“先骗进来再说”。

2018年，企业满怀信心投入这场“特事特办”的紧急任务。厂房建起来了，设备运转起来了，餐厨垃圾日产日清，为疫情防控立下汗马功劳。2024年，项目被另一家企业接手，原本的投入者，只能拿着法院判决书，追索那笔迟来的补偿。

从“特事特办”到“依法补偿”，这起案件走了六年。六年里，企业没有等来特许经营权，没有等来国家补贴，没有等来持续运营的机会。但它等来了一个判决——确认政府应当为未履行的承诺“买单”。这份判决的意义，远不止281.89万元。

它告诉所有与政府合作的企业：政府的承诺，不是“说说而已”；你的投入，不是“自担风险”。当政府以公共利益之名要求你“特事特办”时，你的信赖、你的投入、你的损失，法律都看在眼里。

它也告诉所有作出承诺的行政机关：招商引资不是“一锤子买卖”，事后的“变卦”要付出代价。即使项目因政策调整无法继续，即使手续因“特事特办”而未完善——只要企业基于对你的信任投入了，你就要为这份信任负责。

这就是信赖利益保护原则，在2025年河南高院的这份裁定中，留下的最深刻的注脚。