导读：2016年4月12日，对于盐山某环保科技有限公司来说，是一个值得庆祝的日子。这一天，他们与盐山县人民政府正式签订了《盐山县生活垃圾再生能源BOO项目特许经营协议》，拿到了为期三十年的特许经营权。签约第二天，县政府就召开了项目开工调度会，常务副县长亲自部署，要求各相关部门加快推进，明确开工时间，定期督查进度。土地、规划、环保等部门负责人悉数到场，气氛热烈，干劲十足。

可谁能想到，三年后的2019年，同样是这个县政府，一纸决定收回了这份特许经营权。理由是：项目未批先建、手续不全，已不可能实现协议目的，为了公共利益，必须收回。

环保科技公司不服，起诉到法院。一审败诉，二审再败。法院的判决书写着：收回决定实体正确，程序合法。可公司想不通：当初催着我们开工的是你们，现在说我们未批先建的也是你们。这“公共利益”四个字，究竟是谁的利益？

1、签约与开工：一天之差的两个版本

2016年4月12日，环保科技公司与盐山县政府签订《协议》，获得盐山县生活垃圾再生能源BOO项目的特许经营权，期限三十年。协议第6.4条约定：本项目在选址确定、办理完毕有关立项手续后，乙方进入项目场地开始项目工程建设。

第二天，4月13日，盐山快报发布了一则消息：县政府召开生活垃圾发电项目开工调度会，明确要求“各单位要按照县委、县政府项目开工建设的总要求，加快推进前期各项工作”“确保按时完成”。参会的部门包括县土地局、城管局、住建局等。

环保科技公司理解：这是政府在下达开工指令。于是，他们开始组织施工。

2、从推进到叫停：三年间的态度反转

2016年4月签约开工之后，环保科技公司陆续推进各项前期工作。县发改局出具了项目手续函，县国土局出具了用地预审意见，县住建局出具了规划意见，县环保局也出具了社会稳定风险评估审查意见。从表面看，一切都在按部就班推进。

但暗流已在涌动。2016年12月，县住建局向北京恒某公司（环保科技公司的母公司）发出《责令改正通知书》；同月，县环保局对环保科技公司作出行政处罚。2017年之后，项目的推进明显受阻。到2019年3月，县政府组织召开听证会，同年3月25日作出决定：收回环保科技公司的特许经营权。

3、收回的理由：未批先建与目的不能实现

县政府在收回决定中列举了多条理由：

其一，未批先建。协议明确约定，要等立项手续办理完毕才能进场施工，但环保科技公司在相关供地程序尚未完成的情况下，已经开展了项目建设。

其二，手续不全。直至收回决定作出时，涉案工程建设所需要的相关手续仍未取得，项目在法律上不具备继续推进的条件。

其三，协议目的已不可能实现。一个垃圾发电项目，涉及重大公共利益，如果长期停留在“手续不全”的状态，既无法投产，也无法服务民生，继续维持特许经营权已无意义。

4、公司的抗辩：是你们催着我们干的

环保科技公司对此有完全不同的说法：

第一，未批先建的过错不在我方。签约第二天县政府就召开开工调度会，常务副县长明确要求加快进度、按时完成，作为企业，我们理解这是政府在催我们开工。

第二，手续办不下来的过错也不在我方。根据《协议》第17.1条，县政府有义务协助办理项目立项、可研审批、环评等手续。而且《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十二条也规定，实施机构应当协助经营者办理相关手续，有关部门应当简化审核内容、优化办理流程、缩短办理时限。

第三，听证程序违法。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条，特许经营者有陈述申辩的权利，但县政府组织的听证会流于形式，未能真正保障公司的程序权利。

5、法院的认定：实体正确，程序合法

河北高院经审理，作出了（2020）冀行终467号行政判决。

关于实体问题：法院认定，环保科技公司确实存在未批先建的情形，违反了《协议》第6.4条的约定。且至今未取得工程建设所需相关手续，从案件事实看，客观上已不可能实现协议的目的。因此，县政府为公共利益收回特许经营权，并无不当。

关于程序问题：法院指出，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条只规定了陈述申辩的权利，并没有关于组织听证的强制性规定。县政府在本案中主动组织听证，恰恰是为了保障环保科技公司的陈述申辩权利，程序上不存在违法。

关于一审判决：法院认可一审“被告主张原告通过欺骗手段骗取特许经营权证据不足”的认定，但认为实体上收回决定正确，程序上合法，因此驳回上诉，维持原判。

6、未解的难题：过错与损失的归属

判决落下帷幕，但环保科技公司的疑问还在：当初签完协议就开调度会，催着企业开工，现在却拿“未批先建”说事，这公平吗？手续办不下来，是因为政府不再协助办理，现在却说“手续不全所以目的不能实现”，这合理吗？听证会开了，但只是走个过场，程序上真的没问题吗？

法院判决书最后一句话是：“因收回特许经营权而给原告造成的损失，被告依法应予补偿，具体补偿事项应另案处理。”这意味着，环保科技公司还可以就损失问题另行主张权利。但“补偿”还是“赔偿”，一字之差，性质天壤。补偿是无过错情况下的弥补，赔偿是对违法行为的惩罚。环保科技公司坚持认为：错不在我，应当是赔偿。

结语：盐山的垃圾发电项目，最终没能发出电来。三年时间，一个企业从满怀希望到黯然退场，留下的是一纸判决和一个待解的赔偿官司。

“公共利益”这四个字，在判决书里被反复提及。它是政府收回特许经营权的理由，也是法院维持判决的支撑。可对于盐山合创公司来说，它想问：当初催着我们干的时候，公共利益在哪里？现在把我们清退的时候，我们的利益又在谁的考虑范围之内？

收回特许经营权，为了谁的利益？这个问题的答案，也许不在判决书里，而在下一场赔偿诉讼的庭审中。