导读：2006年冬天，甲县政府与一家置业公司签下了一份招商引资协议。项目是生态度假中心，占地三万多平方米，土地价格、供地方式、双方义务都写得清清楚楚。协议里还有一条特别的约定：如果企业因资金问题不能按期开发，政府有权依法无偿收回土地。

十年后，2017年12月，县政府作出一份编号139号的《批复》，原则同意收回这家公司使用的31249平方米国有土地使用权，纳入政府储备，注销土地使用证。两个月后，县国土局以这份《批复》为依据，直接公告将企业的土地证作废。

企业不服，起诉到法院，要求撤销这份《批复》。一审法院说：这是内部文件，但已经外化了，可以告；但你们确实没开发，政府收回符合约定，驳回。二审法院却说：收回土地的程序严重违法，调查、通知、听证全没有，撤销！

一份内部批复，两级法院，两种判决。招商引资项目被收回，政府的内部文件到底能不能告？收回土地需要走什么程序？这个案子，把这些问题都摆在了台面上。

1、招商签约：十年后的收回之争

2006年12月8日，甲县政府与乙置业公司签订甲县生态度假中心项目开发协议。约定项目概况、土地价格、供地方式、双方义务，还特别约定：企业取得符合开发条件的土地和相关开工手续后，如因资金问题不能按期开发，县政府有权依法无偿收回土地。

此后，置业公司取得了建筑工程施工许可证、国有土地使用权证等证件。2016年12月，县政府负责人针对企业调整项目规划容积率的申请，批复“依法依规办理答复”。

2017年12月31日，县政府作出甲政土字〔2017〕139号《批复》，原则同意县国土资源局收回置业公司使用的31249平方米国有建设用地使用权，纳入政府储备，注销土地使用证。

2018年2月19日，县国土局以这份《批复》为依据，直接将置业公司的国有土地使用权证公告作废。没有收回决定书，没有调查通知，没有听证会。

2、一审判决：内部文件已外化，但收回符合约定

置业公司不服，起诉到法院，请求撤销县政府的《批复》。

一审法院首先认定：这份《批复》虽然是内部文件，但县国土局以它为直接依据公告作废土地证，对企业的权利义务产生了实际影响，属于内部行政行为外化，可以起诉。

但实体上，法院认为：协议约定如果企业因资金问题不能按期开发，政府有权无偿收回土地。企业取得开发手续后一直未重新开工建设，县政府作出《批复》收回土地，符合约定。因此，驳回置业公司的诉讼请求。

3、二审逆转：程序严重违法，撤销！

置业公司不服，提起上诉。二审法院给出了完全不同的判断。

关于受案范围：二审法院同意一审意见——内部行为外化后可诉。

关于实体问题：二审法院认为，项目停工是由多方面原因造成的，包括前期政府没有把土地使用证的手续办好。应当根据《闲置土地处置办法》的规定，区分不同情况予以相应处理。

关于程序问题：这是二审判决的核心。法院指出：

- 国土资源主管部门未对闲置土地进行调查核实
- 未召开听证会听取利害关系人的陈述和申辩
- 未发出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》
- 未在网上公示并书面告知有关政府或政府部门

在完全未履行这些法定程序的情况下，县政府即作出收回土地使用权的批复，证据不足，程序不当，不符合法律法规规定，依法应予撤销。

二审法院最终判决：撤销一审判决，撤销被诉《批复》。

4、法律分析：内部行为外化与收回程序

第一，内部行政行为何时可诉？

本案的一个重要法律问题是：政府内部的批复文件，能不能告？

最高法在（2018）最高法行申580号裁定中明确：认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身是否产生外部法律效力，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。

本案中，县政府的《批复》虽然没有直接送达企业，但县国土局以它为直接依据公告作废土地证，企业的土地权利被实质性剥夺。《批复》的效力已经外化，当然可诉。

早在2003年，《最高人民法院公报》就公布了吉德仁等诉盐城市政府行政决定案，明确会议纪要就特定事项作出决定并被执行的，属于可诉的具体行政行为。这个原则沿用至今。

第二，收回闲置土地需要什么程序？

根据《闲置土地处置办法》，收回国有土地使用权的法定程序包括：

（1）调查核实：国土主管部门应当对闲置土地进行调查核实
（2）发出文书：向土地使用权人发出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》
（3）听取意见：应当召开听证会，听取利害关系人的陈述和申辩
（4）公示告知：认定结果应当网上公示，并书面告知相关方
（5）作出决定：在上述程序完成后，方可作出收回决定

本案中，县政府在国土部门完全未履行这些程序的情况下，直接以《批复》方式收回土地，程序严重违法。

5、招商引资纠纷的启示

律师在评析中指出：招商引资项目为何纠纷较多？各地在招商初期往往许以各种优惠政策，有的打法律擦边球，有的可能就在法律框架之外。企业入驻后，或因前期承诺不兑现、或因领导换界、或因新领导对项目另有想法，引发纠纷。有的企业被“吓跑”“赶跑”，有的陷入连环诉讼后被拖垮。

本案中，从2006年签约到2017年收回，历时十一年。协议里那条“因资金问题不能按期开发，政府有权无偿收回土地”的条款，成了政府收回的“尚方宝剑”。但法院的判决提醒我们：即使协议有约定，即使企业确有未开发的事实，政府收回土地也必须遵守法定程序。程序违法，再好的实体理由也可能被推翻。

结语：一份内部批复，十年招商引资，两年诉讼拉锯，最终以程序违法被撤销告终。这个案子给所有参与招商引资的企业和政府都提了个醒：

对企业来说，签约时要关注协议的每一条款，特别是“收回”“解除”这类风险条款；履约时要保留所有证据，包括政府承诺、协调记录、审批文件；发生纠纷时，要关注政府行为的程序是否合法。

对政府来说，招商引资的承诺要诚信，但更要守法。收回企业土地，不能只靠一纸内部批复，不能只凭协议里的一句“有权收回”，而必须走完调查、通知、听证、公示的全部法定程序。程序正义，不是可有可无的装饰，而是行政行为合法性的基石。