导读：2024年，某地高新技术产业开发区管理委员会发布公告，要求多家企业退回此前已领取的税收奖励和产业扶持资金，甚至要求已注销公司的股东承担返还责任。紧接着，《公平竞争审查条例》正式出台，明确规定没有法律、行政法规依据或未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠或选择性、差异化的财政奖励。

这一系列动作，引发了大量招商引资企业的高度关注：在《公平竞争审查条例》实施之前签订的税收返还或财政奖励协议，究竟是否有效？已经领取的奖励是否需要返还？如果政府不履行承诺，企业能否通过诉讼维权？

1、违反《公平竞争审查条例》是否导致协议无效？

《公平竞争审查条例》第十条对影响生产经营成本的优惠政策作出了禁止性规定，但该条款属于对行政机关政策制定行为的规范，而非直接调整市场主体之间的法律关系。换言之，该规定属于管理性规范，行政机关违反该规定的，将面临行政纠正，但并不能据此直接认定地方政府与企业签订的税收返还协议无效。因此，仅以违反该条例为由主张协议无效，法律依据并不充分。

2、违反税收法定原则能否成为认定无效的理由？

实践中，不少法院依据《税收征收管理法》第三条关于“任何机关不得擅自作出减税、免税、退税的决定”的规定，认定税收返还协议因违反税收法定原则而无效。例如，山东淄博某法院在判决中指出，协议中约定的税收全额奖励及“五免五减半”优惠，属于变相减免税，违反了法律的禁止性规定，相关条款应属无效。

然而，这一观点并非没有争议。有观点认为，地方政府与企业约定的税收返还，本质上是地方政府对地方财政资金的自主支配，而非直接减免国家税收。纳税人依法缴纳税款后，税款进入国库，再按财政体制划入地方财政，地方政府根据自身财力对企业进行奖励或扶持，属于财政分配权的行使，不应简单等同于变相减免税。江苏淮安某法院就曾明确表示，税收法定规定属于管理性规定，并不直接导致协议无效。因此，税收返还协议的效力认定，在司法实践中仍存在较大分歧。

3、税收返还协议属于何种性质？

正确认定协议性质，是判断其效力及救济途径的前提。实践中，此类协议多由开发区管委会与企业签订。管委会作为政府派出机构，其签订协议的行为属于行政权力的行使，协议内容涉及地方政府运用财政资金给予企业优惠，具有行政法上权利义务的内容，因此应认定为行政协议。若协议是由招商代理公司等非行政机关签订，则属于民事协议，适用民事法律规范。

4、行政协议在哪些情形下无效？

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议存在重大且明显违法情形的，应当确认无效。例如，实施主体不具有行政主体资格、没有法律规范依据、内容客观上不可能实施等。只要不涉及这些情形，协议原则上应认定为有效。

5、有效协议能否得到履行？不履行能否起诉？

协议有效，并不意味着政府必须无条件履行。由于税收返还政策可能涉及公平竞争或税收法定原则，协议存在被撤销或解除的风险。具体可分为以下几种情形：

情形一：协议未被撤销且已履行完毕。基于信赖利益保护，企业有权要求政府履行协议。若政府不履行，企业可依据行政诉讼法提起诉讼，请求判令支付奖励资金。

情形二：协议履行完毕后被撤销。此时，企业需返还已领取的奖励，但可要求政府赔偿因此遭受的损失。

情形三：协议履行中政府单方解除。若政府认为协议内容严重损害国家利益或社会公共利益，可依法解除协议。但解除行为合法的，政府仍需对企业的损失予以补偿。重庆某法院在判决中就曾认定，因企业未实现约定产值，政府为维护公共利益解除协议，并收回已发放的补贴，符合法律规定。

6、协议无效、被撤销或解除的过错责任

根据《民法典》及行政协议相关规定，协议被确认无效或被撤销后，有过错的一方应当赔偿对方损失。若因政府原因导致协议无效，企业有权要求赔偿；若因企业违约导致协议解除，政府可依法收回已发放的奖励。

结语：招商引资中的税收返还协议，其效力认定并非一概而论。虽面临违反公平竞争或税收法定原则的质疑，但协议本身并不当然无效。企业在签约时，应审慎评估政策的稳定性与法律风险；在政府违约时，应积极通过行政或民事途径维权。同时，地方政府亦应坚守诚信原则，避免因政策变动损害营商环境。