导读：在建设项目环境监管中，“未批先建”是常见的违法行为，但如何确定罚款数额，直接关系到行政处罚的合法性与合理性。一家石材加工企业被生态环境局认定“未批先建”，项目投资额600万元，被处以罚款18万元。企业不服起诉，主张实际投资不足100万元，罚款过高。法院经审理认为，行政机关未查明投资额是实际发生还是预估，在事实不清的情况下作出处罚，属证据不足，依法判决撤销。

这起案件不仅涉及环境行政处罚的事实认定标准，更触及行政处罚中“过罚相当”原则的司法适用。

案情回溯：未批先建引发的处罚争议

2019年3月，忠某石材有限公司开始建设石子加工项目，同年10月建设完成并试机试产。12月23日，生态环境局执法人员现场检查时发现，该项目未依法报批环境影响报告表即擅自开工建设。调查中，企业法定代表人陈述项目投资600万元。2020年3月4日，生态环境局依据《环境影响评价法》第三十一条，对“未批先建”行为处以罚款18万元。企业不服，主张项目实际投资不足100万元，罚款数额过高，遂提起行政诉讼。

争议焦点：投资额认定与处罚合理性

庭审中，双方围绕两大核心争议展开交锋：

投资额如何认定。生态环境局认为，企业法定代表人亲口陈述投资600万元，以此为依据罚款18万元，证据充分、事实清楚。企业则主张，600万元只是预估投资，实际投入仅100万元左右，并申请对投资额进行评估。法院经审查认为，被告未明确600万元是实际投资额还是预估投资额，在事实未查明的情况下便作出处罚，属证据不足、事实不清。

罚款数额的合理性。企业提出，即使存在违法行为，罚款数额也应当与实际投资额挂钩。根据《环境影响评价法》第三十一条，“未批先建”的罚款幅度为建设项目总投资额的1%至5%。若按100万元计算，罚款应在1万至5万元之间；而被告按600万元计算罚款18万元，明显过重。

法院裁判：过罚相当原则的司法适用

法院经审理认为，本案的核心问题在于行政处罚是否遵循了“过罚相当”原则。在确定未批先建违法行为罚款数额时，应当遵循以下规则：

投资额的认定标准。根据相关立法精神和释义，“未批先建”违法行为中的“总投资额”，应当是指实际已经发生的投资额，而非计划、预计、估算将要发生但尚未发生的投资额。环境主管部门在确定具体违法行为的罚款数额时，应当以执法人员调查终结时确认的建设项目在环评获批前已建工程实际全部投资额为基准。

裁量因素的综合考量。在确定罚款数额时，应当综合考量开工建设实际进度、已经造成或者可能造成的环境危害后果、环评手续补办情况等因素，秉持过罚相当、罚教结合、公平公正的原则，在实际投资额1%至5%之间选择合理的裁量幅度。罚款的根本目的是有效遏阻违法行为，督促依法进行环境影响评价，而不是越高越好。

本案的认定。被告查明的事实中，并未明确涉案投资600万元是实际投资额还是预估投资额。在事实未查明的情况下，被告便依据“投资600万元”作出处罚决定，属证据不足、事实不清。故判决撤销行政处罚决定。

案件启示：未批先建处罚的合规要点

本案为环境行政处罚实践提供了三点重要启示：

投资额的认定应当以实际发生为准。建设项目“总投资额”的认定，直接关系到罚款数额的确定。行政机关在调查取证中，应当明确投资额是实际发生的数额还是预估数额，必要时可通过评估、审计等方式确定。

证据收集应当全面充分。行政机关不仅需要收集违法行为存在的证据，还需要收集影响处罚裁量的证据，如投资额的构成、建设进度、环境影响程度、改正情况等，确保处罚决定有充分的事实依据。

过罚相当原则必须贯穿始终。行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。环境主管部门在确定罚款数额时，应当综合考量各项因素，确保处罚既能有效遏阻违法行为，又不至于畸重。

结语：18万元罚款，在法院看来，因投资额认定不清、事实证据不足，最终被判决撤销。这起案件的判决，不仅是对个案中行政执法瑕疵的纠正，更是对行政处罚中“过罚相当”原则的司法重申。罚款不是目的，目的是督促企业依法经营、保护生态环境。当行政机关在事实不清的情况下作出处罚，不仅难以实现立法目的，还可能破坏营商环境、损害企业合法权益。

本案提示行政机关：在作出处罚前，必须查明事实；在确定罚款数额时，必须遵循过罚相当原则。这既是依法行政的基本要求，也是优化营商环境的应有之义。