导读：《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款确立了“首违不罚”制度：初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。这一制度体现了行政处罚“处罚与教育相结合”的原则，旨在给予初次违法者改正机会。实践中，各地行政机关往往会制定“轻微违法行为不予处罚清单”（即“不罚清单”），用以规范行政处罚裁量权。那么，“不罚清单”是“首违不罚”制度的适用前提，还是仅为执法示范？对于符合“首违不罚”法定条件但不在清单列明范围内的违法行为，行政机关能否以“不在清单之内”为由拒绝适用“首违不罚”？

1、基本案情

2021年9月7日，山东省青岛市某市场监督管理局（以下简称“市监局”）对某包装有限公司进行现场检查，发现其车间内有一辆在用电动叉车，该公司现场不能提供该叉车的检验、登记手续。市监局现场作出《特种设备安全监察指令书》并当场送达。次日，该局以涉嫌使用未检验的叉车为由立案。随后，该公司分别于2021年9月30日、11月3日、11月4日提交了负责人特种设备作业人员申请材料受理凭证、新购置叉车的合格证明、检验报告、使用登记证等，并对案涉叉车进行报废处理。2021年12月17日，市监局作出行政处罚决定，对该公司罚款3万元。该公司缴纳罚款后申请行政复议，复议机关维持了处罚决定。该公司不服，提起行政诉讼。

2、一审、二审及再审裁判结果

一审法院判决撤销行政处罚决定和行政复议决定。二审法院驳回上诉，维持原判。市监局申请再审，高级人民法院裁定驳回再审申请。三级法院均认为，该案符合“首违不罚”的适用条件，行政机关作出的处罚违反过罚相当原则，应予撤销。

3、争议焦点

本案的争议焦点为：对青岛某包装有限公司的违法行为是否可以适用“首违不罚”制度？“不罚清单”是否限制“首违不罚”制度的适用？

4、裁判理由

（1）本案符合“首违不罚”的适用条件

《行政处罚法》第六条规定，实施行政处罚，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政处罚的目的不在于罚款本身，而是通过惩戒性措施教育当事人自觉守法，从而达到预防违法的实际效果。《行政处罚法》第三十三条第一款规定：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”

本案中，该公司系初次违法，所涉特种设备数量较少，在使用过程中未造成实际危害后果，且在收到指令书后及时将案涉叉车报废处理，并购置了新的合格叉车，办理了相关手续，消除了安全隐患。行政机关通过现场检查、调查询问、指令改正等行为，已经达到了引导和促进企业自觉守法的目的。因此，该公司的行为已满足“首违不罚”的三项条件：初次违法、危害后果轻微、及时改正。

市监局虽具有行政处罚裁量权，但作出罚款3万元的处罚，未充分衡量违法情节、危害程度和当事人主动自我纠错等因素，违反了行政处罚的过罚相当原则，属于适用法律错误。

（2）“不罚清单”是执法示范，不能限制“首违不罚”制度的适用

市监局主张，原告违法行为属于安全生产领域，不在《轻微违法行为不予处罚清单》之中，不应当免除处罚。法院经审查认为，“不罚清单”是规范行政执法裁量权的示范，而不是限制“首违不罚”制度适用的清单。不论是《行政处罚法》的“首违不罚”规定，还是地方“不罚清单”，均体现了对初次轻微违法行为的容错纠错机制，引导行政相对人及时自我改正，主动消除、减轻社会危害后果。

因此，行政机关在执法时采取的行政措施、作出是否处罚及如何处罚的结论应当具备必要性、适当性，做到宽严相济、过罚相当，尽量采用对行为主体权益减损最小的方式实现立法目的。“不罚清单”虽未列明特种设备轻微违法不予处罚的情形，但亦未将其排除在外。根据《行政处罚法》的相关规定，行政执法机关仍可以适用“首违不罚”制度。行政机关以违法行为不在“不罚清单”之列为由拒绝适用“首违不罚”，人民法院不予支持。

5、裁判要旨归纳

本案确立了以下裁判规则：行政相对人系初次违法且危害后果轻微并及时改正的，行政机关可以不予行政处罚；行政机关作出的行政处罚违反过罚相当原则，行政相对人请求撤销该行政处罚决定的，人民法院依法予以支持。地方制定的行政处罚“不罚清单”是规范行政执法裁量权的示范，而不是限制“首违不罚”制度适用的清单。对于符合“首违不罚”情形的轻微违法行为，行政机关以该行为不在“不罚清单”之列予以抗辩的，人民法院不予支持。

6、法律分析

（1）“首违不罚”制度的法律性质

“首违不罚”是《行政处罚法》赋予行政机关的一项裁量权，而非强制义务。其制度目的在于给予初次违法者改正机会，避免“一刀切”的处罚导致惩罚过重、教育不足。该制度的适用条件是“初次违法、危害后果轻微、及时改正”，三项条件同时满足时，行政机关“可以”不予行政处罚。本案中，法院认定该公司的行为已满足三项条件，且行政机关通过事前指令、督促整改已经达到了教育目的，再处以罚款显属不当，违反了过罚相当原则。

（2）“不罚清单”的性质与效力

“不罚清单”是地方行政机关根据《行政处罚法》的原则和本地区执法实际，对轻微违法行为不予处罚的具体情形进行的列举和示范，其目的在于规范执法裁量权，防止随意执法或选择性执法。但是，“不罚清单”不具有限制“首违不罚”制度适用的效力。《行政处罚法》是上位法，其规定的“首违不罚”制度具有普遍适用性。清单未列明的情形，只要符合上位法规定的条件，行政机关仍应依法裁量是否适用“首违不罚”，不能以“不在清单内”为由机械执法。

（3）过罚相当原则的审查

行政处罚应当遵循过罚相当原则，即处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，该公司积极配合检查、及时整改、消除隐患，且未造成实际危害后果。行政机关在未充分考量上述情节的情况下，作出3万元罚款的处罚，与其违法行为的情节和危害程度不相当，违反了过罚相当原则。法院据此撤销行政处罚决定，体现了司法对行政裁量权的监督。

7、实务启示

对行政机关的启示：执法时应当严格遵循《行政处罚法》的规定，对初次违法、危害后果轻微、及时改正的行为，积极适用“首违不罚”制度，做到宽严相济、过罚相当。“不罚清单”是规范执法的示范，不是限制执法的清单。清单未列明的情形，不能当然排除“首违不罚”的适用。应当注重处罚与教育相结合，通过责令改正、批评教育等方式实现执法目的，避免过度处罚。

对相对人（企业、个人）的启示：在受到行政处罚时，应当审查自身是否满足“首违不罚”的条件。如系初次违法、危害后果轻微、已及时改正，可依法请求不予处罚。行政机关以“不在不罚清单内”为由拒绝适用“首违不罚”的，可在行政复议或行政诉讼中主张该抗辩不成立。积极配合调查、及时整改、消除危害后果，是争取适用“首违不罚”的重要条件。

对司法机关的启示：在审理行政处罚案件时，应当严格审查行政处罚是否符合“首违不罚”的适用条件，以及处罚是否违反过罚相当原则。对于地方“不罚清单”的法律地位，应当明确其示范性质，不能凌驾于《行政处罚法》之上。

结语：“首违不罚”制度是《行政处罚法》赋予执法机关的一项柔性裁量权，体现了“处罚与教育相结合”的立法精神。地方制定的“不罚清单”是规范执法裁量权的示范，而非限制“首违不罚”制度适用的清单。行政机关不能以违法行为不在“不罚清单”之列为由，拒绝适用“首违不罚”。

本案中，法院依法撤销违反过罚相当原则的行政处罚决定，纠正了机械执法的错误倾向，对推动行政机关依法行政、优化营商环境具有积极意义。对于企业和个人而言，在面临行政处罚时，应善于运用“首违不罚”制度，积极沟通、及时整改，依法维护自身合法权益。