导读：当一份环境影响报告书的正式报批稿尚未形成，环保机关却已先行受理审批申请；当法定的公示和公众调查程序被压缩为走过场式的“形式参与”，甚至以“受理公示”替代“审批前公示”，环保行政许可的程序正义如何保障？当建设项目涉及风景区、4A级旅游区，周边居民对环评结论提出质疑，却未被告知、未获听证机会，公众的环境知情权、参与权、表达权如何实现？

案情回溯：环评报告未成形，审批已经启动

2012年，城某公司因风情大道改造项目建设需要，委托环保设计院进行环境影响评价。环评编制过程中，城某公司进行了两次公示，环保设计院通过发放个人调查表和团体调查表进行了公众调查。4月20日，区环保局与各方召开项目环评报告书技术评审会并形成评审意见。4月23日，区环保局受理了城某公司就该项目环评报告书的审批申请，并进行环保审批公示，公示期为4月23日至5月7日。然而，直到6月，该项目的环评报告书才正式形成。6月28日，城某公司向区环保局报送正式环评报告及相关材料，区环保局于当日作出《审查意见函》，同意项目实施。

卢某等204人是项目附近小区的居民，认为项目建设将对小区造成不利影响，向法院提起行政诉讼，请求撤销该《审查意见函》。卢某等人主张，案涉项目位于著名风景区和4A级旅游区区块，区环保局无权审批；区环保局未依法保障公众参与，程序违法。

争议焦点：受理在先、审批在即，程序何以正当

受理程序的悖论。区环保局称其于2012年4月23日受理了城某公司的审批申请。但法院查明，用于审批申请的环评报告书（报批稿）直至2012年6月才正式形成。在需要审批的核心文件尚未编制完成的情况下，受理行为本身即不合法。法院进一步查明，区环保局在《承诺件受理通知书》中明确，第三人向该局申请环评审批的时间为2012年6月28日，但该局于同日即作出审批决定，未预留任何公示和公众调查时间。

公众参与的缺失。《建设项目环境保护管理办法》第二十二条明确规定，环评审批机关在审批环节应进行公示和公众调查。本案中，区环保局虽在4月23日至5月7日进行了“环保审批公示”，但此时环评报告书尚未形成，公示内容不完整；6月28日正式受理后，直至作出审批决定，未再进行任何公示或公众调查，严重违反法定程序。

裁判要旨：程序违法足以推翻行政许可

区人民法院经审理认为，区环保局在环评报告书尚未编制完成时受理申请，又在受理当日即作出审批决定，明显违反《建设项目环境保护管理办法》关于审批环节应进行公示和公众调查的规定，严重违反法定程序。据此，判决撤销被诉《审查意见函》。

法律评析：环保行政许可的程序刚性

行政许可审查的程序要件。根据《行政许可法》，行政许可行为应当具备三个基本要件：申请人提出申请、行政机关依法审查、申请人获得批准。其中，“依法审查”是行政许可的关键环节。审查方式的违法、审查顺序的违法、审查时效的违法，均可构成程序违法。本案中，区环保局未在作出审批决定前进行公示和公众调查，属于审查顺序违法；未预留第三人申请听证的时间，亦构成程序瑕疵。

公众参与是环保许可的必要程序。《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《环境影响评价公众参与办法》均规定，建设单位应当依法征求公众意见，审批部门在受理后、作出决定前，应当向社会公开相关信息。公众参与程序旨在保障公众对涉及环境公共利益事项的知情权、参与权和表达权。本案中，区环保局虽进行过一次公示，但该公示发生在环评报告书尚未形成之时，不能替代审批环节的法定程序。

听证程序的保障功能。《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证。本案所涉建设项目位于风景区和4A级旅游区，对周边居民环境权益影响重大，符合举行听证的法定条件。区环保局未依法组织听证，亦构成程序违法。

典型意义：本案的判决具有重要的示范意义。首先，它明确了环评审批的受理前提——必须待环评报告书正式形成后，方可受理审批申请；其次，它强调了审批环节的公示和公众调查程序不可替代——受理公示不能替代审批前的公众参与；最后，它重申了程序正义在环境法治中的核心地位——即便项目本身符合实体要求，程序严重违法仍将导致行政行为被撤销。本案的裁判，为行政机关依法行政提供了明确指引，也为公众参与环境保护提供了有力的司法保障。

结语：环保行政许可，既是对建设项目合法性的确认，更是对公众环境权益的守护。当程序正义被压缩、公众参与被虚化、听证权利被架空，行政许可便失去了正当性基础。卢某等204人的胜诉，不仅是个案的正义，更是对依法行政的坚定维护。