导读：2013年，某公司与区管委会签订招商引资协议，约定政府提供土地等优惠政策。2014年，公司完成土地摘牌并签订出让合同。2015年5月，公司以政府未依约履行协议为由提起行政诉讼。此时，《行政诉讼法》已于2015年5月1日修改实施，首次将行政协议明确纳入行政诉讼受案范围。然而，本案协议签订于修法之前，起诉却在修法之后。面对这一时间“断层”，法院应否受理？

案情回溯：修法前后的协议争议

2013年9月、12月，某区管委会与某公司先后签订《某区工业项目招商合同书》《补充协议书》，约定政府提供工业用地及相关优惠政策。2014年，该公司完成土地摘牌，以新注册的某有限公司作为受让人，与市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2015年5月18日，该公司以市政府、区政府、区管委会未依约履行招商引资协议为由提起行政诉讼，请求判令立即履行协议，并由区管委会支付土地差价款及违约金。

争议焦点：修法前签订的行政协议，修法后能否提起行政诉讼？

本案的核心法律问题有两个：一是涉案招商引资协议是否属于行政协议？二是对2015年5月1日以前签订的招商引资协议，当事人于2015年5月1日以后提起行政诉讼的，人民法院应否立案受理？

对此，存在三种截然不同的观点：

甲说（不属于行政协议）：招商引资协议的核心内容是区管委会将土地招拍挂成交价与基数的差额部分，以借款形式借给该公司，实质上是借款与赠与的民事法律关系，不具有行政法上的权利义务内容，不属于行政诉讼受案范围。

乙说（修法前订立的协议不受新法调整）：2015年5月1日修改后的《行政诉讼法》实施后，才将行政协议纳入行政诉讼受案范围。本案协议订立于修法之前，根据法不溯及既往原则，不受修改后的《行政诉讼法》调整，依法不属于行政诉讼受案范围。

丙说（属于行政协议，应受理）：涉案招商引资协议一方为行政主体，协议目的符合公共利益需要，协议内容包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于行政协议范畴。对于2015年5月1日之前订立的行政协议争议，当事人可以选择民事诉讼救济，也可以选择行政诉讼救济。当事人坚持提起行政诉讼的，人民法院应当尊重当事人的选择，作为行政案件立案和审理。

法官会议意见：采丙说

最高人民法院法官会议最终采纳丙说，核心裁判逻辑如下：

第一，涉案协议属于行政协议。该协议系区管委会为地方国民经济和社会发展所订立，具有公共利益属性。协议约定的双方权利义务，涉及国土、交通、财税、房管、物价、工商、规划、建设、质监等多个行政管理领域，多个行政机关作出的一系列行政批准行为，形成相应多个行政法律关系，依法属于《行政诉讼法》规定的行政协议。

第二，修法前的行政协议争议，当事人可以选择救济路径。虽然协议签订于《行政诉讼法》修改以前，但当时的法律、法规、司法解释没有明确规定此类纠纷只能通过民事诉讼途径解决。对于行政机关不履行招商引资协议约定义务行为提起行政诉讼，在《行政诉讼法》修改前后都属于行政诉讼的受案范围。对此类争议，人民法院应当尊重当事人的选择权。

第三，受理此类案件不存在法律障碍。修改后的《行政诉讼法》实施后，当事人坚持对修改后的《行政诉讼法》实施前订立的行政协议案件提起行政诉讼的，人民法院按照行政案件对相关争议作出处理，也不存在法律和事实上的障碍。

意见阐述：行政协议的判断标准与旧协议的处理规则

（1）行政协议的判断标准

司法实践中，判断协议是否属于行政协议，通常从以下维度考量：

一是看协议主体。一方为行政主体，另一方为公民、法人或其他组织。

二是看协议目的。以公共利益实现为首要目的。

三是看协议内容。是否包含行政法上的权利义务关系，如：约定未来行政机关要作出某个具体行政行为；以约定代替过去行政机关作出某个具体行政行为；约定的内容来源于行政法律规范的明确规定；行政机关享有单方变更或者解除权。

四是看协议性质。不能因协议中有“本着平等、自愿原则”“经友好协商”等表述，就认定为民事合同，因为协议性、平等性也是行政协议的主要特征。

（2）修法前订立的行政协议争议的处理规则

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条以行政协议的订立时点为分界点，规定：

第一，对2015年5月1日之前订立的行政协议，统一要求当事人通过行政诉讼救济没有期待可能性，应当根据协议形成当时的法律规定加以救济，更符合当事人的意思表示和预期。

第二，对2015年5月1日之前形成的协议纠纷，当时已经启动相应救济程序的，原则上排除之后行政诉讼的受理。如果协议一方已经提起民事诉讼的，应当继续以民事诉讼方式审理和裁判。

第三，但为充分保障当事人权益，该条第二款同时规定了例外情形：只要当时的法律、行政法规及司法解释没有对某一特定类型的行政协议及其争议解决方式作出明确规定的，就应当允许当事人通过提起行政诉讼的方式加以解决。因为不论有无《行政诉讼法》的规定，行政协议作为一种社会现象是客观存在的，修改后的《行政诉讼法》实施后，只是将原先未明确由行政诉讼管辖的行政协议案件明确规定为行政诉讼受案范围。

第四，如果民事诉讼已经拒绝受理，当事人根据民事裁判的指引提起行政诉讼的，行政诉讼原则上应当依法立案受理。避免当事人反复提起循环诉讼，其实质争议无法得到解决。

结语：本案的裁判规则，为修法前签订的招商引资协议纠纷提供了清晰的救济路径指引：行政协议的本质不因修法时间而改变，当事人的救济选择权应当受到尊重。对于行政机关不履行招商引资协议约定义务的行为，当事人既可以提起民事诉讼，也可以提起行政诉讼。当当事人选择行政诉讼时，人民法院应当依法立案受理，并围绕协议效力、履行、变更、解除、责任承担等作出实体裁判。