导读：当政府因公共利益需要调整水源保护区，导致合法经营的企业被纳入关闭范围时，企业的损失应当如何弥补？传统的救济路径往往是申请行政补偿，通过货币赔偿来弥补经济损失。然而，对于企业而言，补偿款或许能弥补过去的投入，却无法延续未来的经营机会。更优的解决方案是什么？行政复议机关能否超越“是否应当补偿”的形式审查，主动探寻企业真实诉求，并通过跨部门协同帮助企业恢复经营？

广东省某市人民政府办理的一起行政复议案给出了肯定答案。该案中，复议机关没有就案办案，而是紧扣企业“希望继续经营”的核心诉求，在规划调整政策窗口期，统筹生态环境、港口审批等行政资源，帮助企业完成了复工前期准备，最终促成企业撤回复议申请，实现了行政争议的实质性化解。

1、案件速览：水源保护区划定，民营码头企业面临关闭

某物流有限公司是所在区唯一的民营集装箱码头企业，从事多式联运及运输代理业务。后因广东省人民政府批复同意将该公司运营码头旁的水厂划定为“一级水源保护区”，依据相关规定，保护区内禁止新建与供水和水源保护无关的建设项目，已建成的需拆除或关闭。该公司因此被纳入关闭范围。

公司关闭后，向所在区人民政府邮寄了《履行补偿职责申请书》，要求对因被划入保护区造成的损失进行补偿。区政府收到申请后，将其转交给相关部门处理并答复。公司认为区政府未履行自身法定职责，遂向市人民政府申请行政复议，请求责令区政府履行补偿职责。

2、复议办理：从“补偿”到“复产”，跳出思维定式

（1）争议焦点：区政府是否负有补偿职责

行政复议机构审查认为，本案的核心争议是被申请人某区人民政府是否负有补偿职责。根据《饮用水源水质保护条例》第十二条的规定，调整水源保护区对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，有关人民政府应当予以补偿。因此，区政府对申请人的损失负有法定补偿义务。

然而，复议机构并未止步于“是否应当补偿”的形式判断，而是进一步调查和了解企业的真实需求。在当面听取当事人意见时，复议机构敏锐地捕捉到：与获得补偿款相比，申请人更希望能继续经营。这一核心诉求的发现，为后续处理指明了方向。

（2）抓住政策窗口：规划即将降级调整

在事实调查过程中，复议机构了解到一个重要信息：该区域规划即将进行降级调整。这意味着，企业所面临的“一级水源保护区”限制可能发生变化，企业继续经营的法律障碍有望消除。复议机构密切跟进规划调整动态，确认规划调整的合法性和可行性，并摸清了企业继续经营的堵点。

（3）跨部门协同：整合行政资源助企复产

在获知规划调整降级确定后，复议机构没有等待企业自行申请复产手续，而是主动启动调解程序，综合统筹各类行政资源力量。复议机关打破部门壁垒，协调生态环境、港口审批等跨部门行政资源，形成“一站式”服务合力，协助企业推进环境影响评价和港口许可证申请等手续，帮助企业在最短时间内完成了复工的前期准备。

最终，申请人撤回了行政复议申请，行政争议得到实质性化解，企业得以恢复经营。

3、典型意义：行政复议助企纾困的三重创新

（1）穿透式审查，精准锚定相对人核心诉求

传统行政复议往往聚焦于行政行为的合法性审查——行政行为是否合法、是否合理、是否应当撤销或变更。本案中，复议机关并未止步于“区政府是否应当补偿”的形式判断，而是通过穿透式审查，认识到“补偿”只是法定选项之一，而“帮助企业复产”才是更符合企业根本利益、更能实现多方共赢的合理路径。

这一审查思路突破了“损害—补偿”的传统思维，将复议目标从“事后救济”转向“发展机会的恢复”。行政机关的职责不仅在于依法作出补偿决定，更在于结合具体情境选择最有利于保护相对人权益的解决方案。这种以实质性化解争议为导向的审查方法，是行政复议制度功能优势的集中体现。

（2）创新协同机制，整合行政资源打破壁垒

行政争议的实质化解往往涉及多个职能部门的协同配合。在涉企案件中，审批、监管、环保等环节的壁垒可能成为解决问题的堵点。复议机关的关键作用在于激活行政系统内部的资源整合能力，将调解机制与跨部门协作相结合。

本案中，复议机关敏锐捕捉到“区域规划即将降级调整”的政策动态，在确认规划调整的合法性后，没有等待企业自行申请复产手续，而是主动统筹生态环境、港口审批等部门，形成“一站式”服务合力，帮助企业完成环境影响评价、港口许可证申请等流程，最大化压缩企业复产时间成本。这种打破部门壁垒、凝聚助企合力的做法，充分体现了行政复议在整合行政资源、实质解决问题方面的独特优势。

（3）创新争议解决方式，彰显程序灵活性

行政复议与行政诉讼的核心差异之一，在于其程序设计的灵活性与调解功能的开放性。本案中，复议机关未机械适用“作出补偿决定或驳回申请”的传统处理模式，而是根据案件特点启动调解程序，将法律刚性与政策弹性有机结合。这种处理方式的合法性基础在于新修订《行政复议法》第五条第一款的规定：“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”

从实践效果看，调解程序的运用实现了多重价值：对企业而言，避免了漫长的诉讼周期，以最低成本恢复经营；对行政机关而言，通过主动履职化解了潜在的矛盾升级，提升了执法公信力；对社会而言，既保障了水源保护的公共目标，又维护了市场主体的稳定发展，彰显了“法治是最好的营商环境”的深刻内涵。

4、实务启示与操作指引

（1）对行政复议机关的启示

第一，在审理涉企行政复议案件时，应当运用穿透式审查方法，精准锚定企业的真实诉求。补偿并非唯一的救济方式，恢复经营往往更符合企业根本利益。

第二，主动捕捉政策动态和规划调整信息，将政策窗口期转化为企业发展的机遇期。复议机关应当加强与规划、环保、审批等部门的沟通协调，形成信息共享机制。

第三，充分运用调解程序，整合跨部门行政资源，打破审批壁垒，为企业提供“一站式”复产服务。行政复议不应止步于“纸面裁判”，而应成为实质解决问题的“推进器”。

（2）对企业的启示

第一，企业在面临因公共利益调整导致的经营困境时，除了申请行政补偿，还可以主动向复议机关表达恢复经营的诉求，争取更优解决方案。

第二，密切关注规划调整、政策变化等动态信息，及时向复议机关提供相关线索，协助复议机关发现解决问题的突破口。

第三，积极配合复议机关的调查和调解工作，主动提供企业经营状况、复产条件等材料，为复议机关协调跨部门资源提供依据。

结语：本案是一起行政复议实质性化解涉企行政争议的典型案例。复议机关没有机械适用“补偿决定”的传统模式，而是跳出“就案办案”的思维定式，以实质性化解争议为导向，精准锚定企业“希望继续经营”的核心诉求，抓住规划调整的政策窗口期，整合跨部门行政资源，帮助企业完成了复产前期准备。这一处理方式，既保障了水源保护的公共目标，又维护了市场主体的稳定发展，实现了法律效果与社会效果的有机统一。新修订的《行政复议法》强调行政复议是化解行政争议的主渠道，本案正是这一立法精神的生动实践。

对于行政复议机关而言，不仅要依法审查行政行为的合法性，更要善于运用调解、协调等柔性手段，在法定框架内选择最有利于保护相对人权益的解决方案，让行政复议真正成为优化营商环境、激发市场活力的重要法治力量。