导读：风景名胜区的设立，对于保护自然生态环境、促进旅游业发展具有重要意义，属于典型的公共利益。然而，当风景名胜区的范围覆盖了原有的合法采矿权区域时，采矿权人因无法继续开采而遭受的损失应当如何处理？行政机关是否应当承担补偿责任？补偿应当通过何种程序实现？

本文分析的案例中，某矿于2000年取得采矿许可证，此后多次续期。2017年，该矿所在地被评定为国家4A级风景区。2019年，该矿申请采矿权延续，但因采矿范围位于风景区内、开采会影响景区环境保护，自然资源部门决定不予批准延续。采矿权人向县政府申请补偿未获答复后提起行政诉讼，请求判令县政府履行补偿职责。法院经审理认为，因公共利益需要不予延续行政许可，属于撤回行政许可的范畴，行政机关应当依法给予补偿；县政府作为风景区的设立主体，是适格被告，应当对补偿申请作出处理决定。

1、行政机关是否为适格被告？——风景名胜区设立主体的补偿责任

本案的第一个争议焦点是：不予批准采矿权延续的决定由市级自然资源部门作出，采矿权人能否直接起诉县级政府要求补偿？

根据《矿产资源法》第二十条的规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区、国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。这一规定为风景名胜区内的采矿活动设置了法律障碍。

《风景名胜区条例》第十一条明确规定，因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。该条确立了风景名胜区设立主体对权利人损失的补偿义务。

在本案中，虽然不予批准采矿权延续的行政行为由市级自然资源部门作出，但其不予批准的根本原因在于该矿的采矿范围位于县级政府设立的国家4A级风景区内。在听证会上，县级自然资源部门和风景区管理委员会均明确主张采矿会影响景区环境保护，不能办理延续。因此，县级政府作为风景区的设立主体，是造成采矿权无法延续的源头责任方，是适格的补偿义务主体。采矿权人直接向县政府申请补偿，并在其未答复后提起诉讼，符合法律规定。

2、不予批准延续是否属于撤回行政许可？——补偿义务的法律基础

本案的第二个争议焦点是：因风景名胜区设立而导致采矿权无法延续，行政机关是否负有补偿义务？这涉及对《行政许可法》第八条的理解。

《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

采矿权延续申请被拒绝，表面上是“不予延续”，但实质上是因为风景区的设立这一客观情况变化，导致采矿权无法继续存在。采矿权人原有的合法采矿权在有效期届满后因公共利益需要而无法续期，其法律效果等同于行政机关撤回已经生效的行政许可。因此，行政机关应当依据《行政许可法》第八条的规定，对采矿权人的损失给予补偿。

需要注意的是，补偿与赔偿不同。补偿适用于合法行为造成的损失，赔偿适用于违法行为造成的损失。本案中，设立风景名胜区是合法的公共利益行为，不予批准采矿权延续也是依法作出的决定，因此适用的是补偿程序，而非赔偿程序。

3、补偿程序如何启动？——行政先行处理原则

本案的第三个争议焦点是：采矿权人能否直接要求法院判决县政府补偿具体金额？还是应当先由行政机关作出补偿决定？

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条明确规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

这一规定体现了“行政先行处理原则”——补偿金额的确定涉及对损失范围、损失数额、因果关系等复杂事实的认定，属于行政机关的首次判断权范畴。法院不宜在行政机关未作出任何处理的情况下，直接判决补偿具体金额。

《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，可以向人民法院提起诉讼。本案中，采矿权人于2020年9月3日向县政府邮寄补偿申请，县政府签收后未在法定期限内答复。因此，采矿权人提起的履行职责之诉符合法律规定。法院应当判决县政府在一定期限内对补偿申请依法作出处理决定，而非直接判决补偿金额。待县政府作出补偿决定后，如采矿权人不服，可再行起诉，由法院对补偿决定的合法性进行审查。

4、法院裁判的正确路径

综合以上分析，本案的正确裁判路径应当是：

第一，确认县政府作为风景名胜区的设立主体，是适格的补偿义务被告。第二，确认因设立风景名胜区导致采矿权无法延续，属于《行政许可法》第八条规定的因公共利益需要撤回行政许可的情形，行政机关应当给予补偿。第三，由于采矿权人已先行向行政机关申请补偿，行政机关未在法定期限内答复，法院应当依据《行政诉讼法》第七十二条的规定，判决县政府在法定期限内对采矿权人的补偿申请依法作出处理决定，包括认定损失是否存在、损失金额以及补偿方式等。
第二，
第三，采矿权人是否存在损失以及损失多少，应由行政机关先行处理。若采矿权人对补偿决定不服，可再行提起诉讼。

结语：因设立风景名胜区导致合法采矿权无法延续，采矿权人的损失应当由谁承担？本案的法律分析表明，风景名胜区的设立主体——县级政府，是适格的补偿义务主体。不予批准采矿权延续，实质上是因公共利益需要而撤回行政许可，行政机关应当依据《行政许可法》第八条给予补偿。补偿程序应当遵循“行政先行处理原则”——采矿权人先向行政机关申请补偿，行政机关作出补偿决定后，如不服再向法院起诉。法院不宜直接判决补偿金额，而应当判决行政机关限期履行补偿职责。