导读：种子是农业生产的“芯片”，品种审定制度是国家为确保农作物品种的丰产性、抗逆性、适应性而设立的重要市场准入机制。根据《中华人民共和国种子法》的规定，应当审定的主要农作物品种，未经审定不得发布广告、推广、销售。这一制度设计的初衷在于防止未经科学试验验证的品种流入市场，避免给农业生产带来不可预测的风险，保障国家粮食安全和农民利益。然而，当执法机关对销售少量未经审定种子的行为处以数万元罚款时，常常引发关于处罚力度与违法行为危害程度是否相称的讨论。行政处罚是否必须“一刀切”地适用法定罚款幅度？违法情节轻微、未造成实际危害后果的行为，能否获得从轻、减轻甚至不予处罚的对待？

1、案情概述

启东某星种子有限公司是一家成立于1999年的种子经营企业，经营范围为代销农作物种子等。2024年3月21日，农业农村局执法人员在例行检查中，发现该公司门店正在销售一种标注为“精品甜毛豆”的种子。经核实，该种子实际为大豆品种，名称为“鲜某士918”，属于应当审定而未经审定的农作物品种。调查显示，该公司共进货15包（每包1千克），销售价为每包10元，已售出4包，销售金额共计40元。

农业农村局于3月22日立案，履行了事先告知、组织听证、集体讨论等法定程序后，于7月8日作出行政处罚决定。行政机关认定该公司销售应当审定而未经审定的大豆种子的行为，违反了《种子法》第二十三条第一款的规定。鉴于该公司及时召回已售种子、积极退赔，案涉大豆种子尚未播种，未造成实际农业生产损失，且经营数量少、违法行为较轻，行政机关依照《行政处罚法》第三十二条关于从轻或者减轻行政处罚的规定，以及《农业行政处罚裁量权基准》的具体规定，决定对该公司从轻处罚：责令停止销售，没收大豆种子15包，并处以罚款3万元。

该公司不服，向人民政府申请行政复议。复议机关于2024年9月20日作出复议决定，维持了行政处罚决定。该公司仍不服，提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定及行政复议决定。一审法院于2025年4月8日作出判决，驳回诉讼请求。该公司上诉后，二审法院于2025年8月4日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。

2、行政处罚的合法性分析

本案的核心争议在于：农业农村局作出的罚款3万元的行政处罚，是否具有法律依据，是否符合过罚相当原则？

（一）违法事实的认定具有充分依据

《种子法》第十五条规定，国家对主要农作物实行品种审定制度，主要农作物品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。大豆属于国务院农业农村主管部门确定的主要农作物范围，其品种在推广销售前必须经过审定。《种子法》第二十三条第一款明确规定，应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告、推广、销售。本案中，启东某星种子公司销售的“鲜某士918”大豆种子，属于应当审定而未经审定的品种，其行为在客观层面违反了上述规定。执法机关通过现场检查、进货记录、销售台账等证据，完整地证明了违法事实的存在，定性准确。

（二）处罚幅度在法定裁量范围内

《种子法》第七十七条第一款第一项规定，对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处二万元以上二十万元以下罚款。法定罚款幅度的下限为2万元，上限为20万元。本案中，行政机关对该公司处以3万元罚款，远低于幅度的中位数，属于法定幅度内的较低档处罚。这一处罚金额的选择，体现了行政机关已经充分考量了本案违法情节较轻、未造成实际危害后果、当事人积极召回退赔等从轻因素。

（三）从轻处罚的适用符合法律规定

《行政处罚法》第三十二条规定了应当从轻或者减轻行政处罚的情形，包括主动消除或者减轻违法行为危害后果等。第三十三条进一步规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。本案中，启东某星种子公司虽然销售了未经审定的种子，但数量仅15包、已售4包、销售金额仅40元，且及时召回、种子未播种、未造成实际损失。这些情节符合“违法行为轻微”的认定标准。行政机关并未适用第三十三条的“不予行政处罚”条款，而是选择了第三十二条的“从轻处罚”路径，处以下限2万元以上（3万元）的罚款。这一裁量选择是否合理，成为本案争议的焦点。

3、法院裁判的审查逻辑

一审和二审法院均驳回了启东某星种子公司的诉讼请求，维持了行政处罚决定。法院的审查逻辑主要体现在以下两个方面：

（一）对行政裁量的司法尊重

法院认为，是否适用《行政处罚法》第三十三条的不予处罚规定，属于行政机关的自由裁量范围，而非强制性义务。行政机关在法定幅度内选择从轻处罚而非不予处罚，不构成滥用职权或明显不当。种子安全事关农业稳产和农民增收，种子市场秩序的维护需要严格的执法态度。即便个案违法情节轻微，行政机关仍有权基于一般预防的考量，对违法行为施以适当的惩戒，以儆效尤。法院不宜以司法判断替代行政判断，除非处罚结果畸轻畸重、明显违反常理。

（二）过罚相当原则的实质审查

法院对过罚相当原则进行了实质审查。法院指出，过罚相当原则要求处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，违法销售行为虽然数量小、金额低，但种子品种未经审定，其潜在的农业安全风险不容忽视。未经审定的品种可能在产量、抗病性、适应性等方面存在未知缺陷，一旦大面积推广，可能给种植户造成重大经济损失。因此，立法设定了2万元起步的较高罚款，体现了对种子市场严格管控的立法意图。行政机关在最低线以上仅增加1万元罚款，已经充分考虑了本案的轻微情节，处罚结果并非不当。

4、争议与思考：轻微违法行为是否必须科处罚款？

尽管法院的裁判在法律形式上具有充分依据，但本案所反映出的行政处罚裁量问题，仍值得进一步思考。

（一）“轻微不罚”的适用条件

《行政处罚法》第三十三条规定的“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，其适用并非自动触发，而是需要行政机关综合判断。本案中，行政机关认为种子未经审定这一行为本身具有法定风险，即便未造成实际危害，也不能认定为“没有危害后果”——因为“未经审定”即意味着存在潜在风险，这种风险本身即为法律所禁止。因此，行政处罚具有预防性功能，不必等到实际损害发生才可处罚。这一理解在法理上具有合理性。

（二）裁量基准的刚性与柔性

《江苏省农业行政处罚裁量权基准》对销售应当审定未经审定的种子行为，按照违法经营额、种子数量、是否造成危害后果等因素，划分了不同的处罚档次。本案经营额为40元，属于经营额较低的情形，但裁量基准可能仍设定了2万元以上的起步处罚。裁量基准的刚性，一定程度上限制了执法机关进一步减轻处罚的空间。如何在法定幅度与个案正义之间寻求平衡，是行政法治的永恒课题。

（三）对小微企业的实际影响

3万元罚款对于一家乡镇种子代销店而言，可能是一笔不小的负担。行政处罚除惩罚功能外，还应具有教育功能。如果轻微违法一律科处罚款，可能导致小微企业因一次无心之失而陷入经营困境，反而违背了“处罚与教育相结合”的原则。本案中，行政机关已经给予了从轻处罚，但若能从轻至警告或更低罚款，或许更能体现过罚相当的精髓。当然，这已超出现行法定幅度（2万元以上）的授权范围，需要立法层面的调整。

结语：启东某星种子公司销售未经审定的大豆种子一案，从行政处罚、行政复议到行政诉讼，三级程序均维持了3万元罚款的决定。这一结果在法律形式上无可指摘——违法事实清楚、适用法律正确、程序合法、裁量未超出合理范围。然而，本案所折射出的过罚相当原则在具体个案中的适用张力，仍然值得关注。

种子安全兹事体大，严格的品种审定制度和相应的法律责任设置，是保障农业生产安全的重要屏障。对于未经审定种子的销售行为，即使数量微小、未造成实际损失，行政机关基于风险预防的考量予以处罚，具有充分的正当性。但在法定幅度起步较高的现实下，如何为“情节显著轻微”的案件预留更为灵活的裁量空间，避免“小过重罚”，是立法机关和执法机关共同面临的课题。

对于种子经营者而言，本案的警示意义在于：种子经营无小事，品种审定红线不可逾越。即便是一包种子、几元利润的生意，也必须严格审查品种的审定状态，切莫因小失大，付出数万元罚款的代价。