导读：在城市建设中，开发商未严格按照《建设工程规划许可证》进行建设的情况时有发生。行政机关对此类违法行为作出行政处罚时，应当遵循过罚相当原则，处罚的范围必须与违法事实相对应。如果处罚决定将合法部分与违法部分“打包”处理，或者对“未建设配套设施”但原址为空地的行为适用错误的处罚依据，这样的处罚是否合法有效？开发商又该如何应对？

案情回顾：一个旧改项目的“四宗罪”

某市一家房地产开发公司（以下简称立某公司）开发建设了“华某苑”住宅小区项目。该项目属于经政府批准的旧城改造项目，于2013年6月开工，2015年9月竣工。

多年后的2019年，当地自然资源和规划局（以下简称市自规局）在检查中发现，立某公司在建设过程中存在多项未按《建设工程规划许可证》规定建设的行为，并于2020年2月19日作出了行政处罚决定，认定“四宗罪”：

1、未退让道路红线两米建设商业。规划要求沿街商业需退让道路红线一定距离，但实际建设中，一层商业有部分区域（约687.78平方米）未退让到位，而是建成了挑空走廊。行政机关认为，这属于“退线不足无法采取改正措施消除影响”的情形，本应拆除，但因商业部分与住宅楼基础一体且部分已售出，拆除可能引发安全和社会稳定问题，于是决定：对已销售部分罚没销售收入，对未售部分按市场评估价值没收收入，同时对整个商业建设工程总造价处以5%的罚款。

2、采暖热力站未建设。规划要求配建225平方米的采暖热力站，但该项目未实际建设。行政机关对此处以“工程造价5%”的罚款。

3、消防水池及泵房地上增建91平方米。该增建部分属于配套建设，处以工程造价5%的罚款。

4、增建小区出入口大门一个。同样处以没收并处罚款。

立某公司对该处罚决定不服，认为认定事实和适用法律均有错误，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。

争议焦点：处罚是否事实清楚、过罚相当？

在法庭上，双方展开了激烈辩论。

原告立某公司的主要理由：

关于退让红线：规划条件只要求“不得占压道路红线”，并未明确要求“退让两米”；且实际建设中一层为挑空走廊，并未实质占压红线。处罚决定对整个商业总造价（3244.77平方米）罚款5%，而其中仅有687.78平方米属于红线范围内，合法部分的造价不应被纳入处罚基数。

关于热力站未建：未建设并非占用规划用地用于其他建设，且公司已与供热公司协调，由供热公司在合适位置另行建设。处罚时原址为空地，不存在“无法采取改正措施”的情形。

关于处罚时效：项目2015年竣工，2019年才立案，已超过两年行政处罚追诉时效。

关于程序违法：行政处罚事先告知书与最终处罚决定书的处罚内容及金额不一致。

被告市自规局的答辩理由：违法事实清楚，有现场勘验笔录、询问笔录、竣工图等证据证实。处罚程序合法，依法履行了立案、调查、告知、听证等程序。适用法律正确，依据《城乡规划法》第六十四条、《城乡规划条例》第八十一条及自由裁量权标准作出处罚。

法院查明的事实与认定：

法院经审理查明：华某苑小区商业建筑总面积为3244.77平方米，其中位于道路红线两米范围内的面积为687.78平方米。关于热力站，法院组织双方现场勘验，确认原址现为空地，并未用于其他建设。

法院认为，被告市自规局在履行立案、调查、告知、听证等程序后作出处罚，程序合法。但在实体问题上，存在以下重大问题：

第一，关于“未退让红线两米”的罚款基数认定错误。

《行政处罚法》（当时有效版本）第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这即是过罚相当原则。

本案中，立某公司建设的商业工程总造价，既包含了合法部分（红线范围外的商业面积），也包含了违法部分（红线范围内的687.78平方米）。被告对“商业建设工程总造价”处以5%的罚款，意味着合法部分的造价也被纳入了处罚基数。这显然与过罚相当原则相悖。正确的做法应当是：仅按未退让红线两米内的违法商业建设工程造价作为罚款基数。被告的处罚决定在此项上“认定事实不清，主要证据不足”。

第二，关于“采暖热力站未建设”的处罚依据错误。

被告称其依据《城乡规划行政处罚自由裁量权标准》中规定的“未按照建设工程规划许可证的要求配建配套设施、并占用这些设施的规划用地用于其他建设，无法采取改正措施消除影响的”情形作出处罚。但经法院现场勘验，原告虽然未建设热力站，但原址现为空地，并未用于其他建设。因此，该行为不属于“占用规划用地用于其他建设”的情形，被告适用该依据进行处罚，同样属于认定事实不清，主要证据不足。

第三，关于其他处罚事项及程序问题。

法院认为，被告在其他事项（消防水池增建、增建大门）的处罚虽有一定依据，但由于上述两项关键处罚存在重大瑕疵，且整个处罚决定作为一个整体，撤销后可由行政机关重新处理，故不再逐一评价。

至于原告提出的“超过处罚时效”的主张，法院在判决书中未予支持，因为违法建设行为属于持续状态，追诉时效应从行为终了之日起算，但本案判决主文未以此为由撤销，而是以事实不清、证据不足为由撤销。

裁判结果：行政处罚决定被依法撤销

2020年11月，法院作出一审判决：撤销被告市自规局于2020年2月19日对立某公司作出的行政处罚决定。案件受理费50元由被告承担。

法院明确：被告作出的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，依法应予撤销。

案件启示与警示意义：过罚相当是行政处罚的生命线

本案是一起典型的行政处罚司法审查案件，其裁判逻辑对类似争议具有重要参考价值：

过罚相当原则不可违背：行政处罚的罚款基数必须严格限定在违法行为的范围之内，不能将合法部分与违法部分“打包”计算。如果商业建筑中仅有部分面积违法，就只能对该部分面积的造价进行罚款，不能对整个建筑的总造价处以罚款。

处罚依据必须与违法事实相匹配：“未按规划配建配套设施”与“配建了但占用规划用地用于其他建设”是两种不同的违法形态。如果仅仅是未建设，且原址为空地，就不能套用“占用规划用地用于其他建设”的处罚依据。行政机关应当根据具体违法事实选择正确的法律条文。

开发商应积极行使诉讼权利：面对行政处罚，如果认为处罚决定事实不清、适用法律错误，应当及时向法院提起行政诉讼。本案中，立某公司正是通过诉讼，成功撤销了包含重大瑕疵的处罚决定。

行政机关执法需精细化：规划执法不能“粗线条”操作。在计算违法建设面积、确定处罚基数、认定违法情节时，必须做到事实清楚、证据确凿、依据正确。否则，即便程序合法，实体上的错误也足以导致处罚决定被法院撤销。

旧城改造项目不等于“免罚金牌”：虽然省委、省政府关于解决房地产开发遗留问题的指导意见中提出了“现状认定”“现状登记”等政策，但这并不意味着违法行为完全不受处罚。法院在本案中并未以“遗留项目”为由直接否定处罚权，而是从事实和法律层面进行审查。开发商仍需依法建设，否则仍面临法律风险。

对于广大房地产企业而言，本案的启示是：在规划许可范围内建设是底线；收到行政处罚后，应仔细审查处罚决定的合法性，特别是罚款基数、违法事实认定是否准确；必要时果断提起行政诉讼，维护自身合法权益。

对于行政机关而言，本案也敲响了警钟：行政处罚不是“一罚了之”，每一个数字、每一条依据都必须经得起司法审查。只有做到事实清楚、证据确凿、适用法律正确、过罚相当，处罚决定才能真正落地生效。