导读：在行政协议履行过程中，行政机关与相对人对合同条款的理解时常发生分歧。此时，行政机关能否单方面作出对己有利的解释？相对人又该如何维护自身权益？

基本案情：一块“商住综合”用地上的冷藏车间

2004年1月，某市土地收购储备中心受当地肉类联合加工厂委托，经市国土资源局（以下简称市国土局）批准，发布国有土地使用权公开挂牌出让公告。公告显示：地块位于该市某区，土地出让面积23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限50年。

2006年2月，某房地产开发公司（以下简称亚某公司）通过竞拍，以768万元的价格取得了该地块的国有土地使用权。同年2月21日，亚某公司与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同明确约定：出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状；土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额768万元。

2006年3月2日，市国土局向亚某公司颁发了两本国有土地使用证：其中一证地类（用途）登记为“工业”，使用权面积8359平方米；另一证地类登记为“商住综合”。亚某公司认为，这与合同约定的“商住综合用地”不符，要求将登记为“工业”的那一证更正为“商住综合”。

然而，市国土局持不同意见。其认为：合同约定的“冷藏车间维持现状”，是指冷藏车间保留工业用地性质出让；况且，亚某公司也是按照工业用地价格缴纳的土地使用权出让金，因此不同意更正土地用途。

规划局“一锤定音”的解释

双方争议持续多年。2012年7月30日，市规划局向市土地收购储备中心作出复函，对地块性质作出权威解释。复函主要内容为：我局在2003年10月出具规划条件时已明确，该地块用地性质为商住综合用地（冷藏车间约7300平方米，维持现状）。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏库是目前全市唯一的农产品储备保鲜库，也是重要的民生工程项目，因此暂时保留该冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。

这一解释清晰地表明：“冷藏车间维持现状”指的是保留其使用功能，而非保留其工业地类。整个地块的用地性质始终是商住综合。

国土局答复：可以变更用途，但须补交208万元出让金

2013年2月21日，市国土局向亚某公司作出书面答复：一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意将冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地；二、但亚某公司取得该地块时是按照工业用地价格出让的，根据《城市房地产管理法》，变更用途应补交土地出让金208.36万元；三、用途调整后，未经市政府批准不得改变使用功能。

亚某公司对此不服：明明是合同约定的“商住综合用地”，为何还要补交两百多万元？2013年3月，亚某公司向法院提起行政诉讼，请求判令市国土局将“工业”用途更正为“商住综合”，并撤销补交208.36万元的决定。

裁判结果：两审均支持开发商

一审法院（某区人民法院）于2014年4月作出行政判决：一、市国土局在判决生效后九十天内，对涉案土地证上的8359.1平方米土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局答复中关于补交土地出让金208.36万元的决定。

市国土局不服，提起上诉。二审法院（某市中级人民法院）于2014年8月作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由：行政机关的解释具有法律约束力，不得随意附加义务

法院生效裁判认为，本案的行政协议是市国土局代表国家与亚某公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。

关于核心争议——“冷藏车间维持现状”应如何理解？法院认为：

第一，规划局的解释具有权威性和法律效力。市规划局在其职权范围内，对地块规划条件作出复函，明确指出整个地块（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地，“维持现状”是指维持冷藏库的使用功能，而非维持工业地类。该解释与挂牌出让公告、出让合同约定的用地性质完全一致，符合法律规定和实际情况，并无重大明显违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。

第二，市国土局的理解与合同本意不符。市国土局主张“冷藏车间维持现状”意为保留工业用地性质，但其在出让公告和合同中均明确表述“开发用地为商住综合用地”，并未区分冷藏车间与其他部分的用地性质。若真如市国土局所言冷藏车间为工业用地，则出让公告和合同应当明确标明不同地块的不同用途，而非统一表述为“商住综合用地”。因此，市国土局的解释缺乏依据。

第三，补交出让金的要求违反诚实信用原则。亚某公司按照出让公告和合同约定，以768万元的总价竞得土地，并足额支付了全部价款。市国土局在事隔多年后，要求亚某公司为“变更用途”补交208万元出让金，实质上是单方面改变合同约定，额外增加相对人义务，有违诚实信用原则。况且，土地用途的登记错误本就是市国土局造成的，不应由相对人承担不利后果。

综上，法院判决市国土局必须履行更正土地用途的义务，同时撤销其要求补交出让金的决定。

裁判要点与警示意义：

本案的裁判要点被最高人民法院提炼为：行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

这一裁判规则具有重要的实践指导意义：

行政机关的解释不是“一家之言”。当行政协议条款发生争议时，并非行政机关可以随心所欲地解释。只有在职权范围内作出的、符合法律规定和实际情况、无重大明显违法的解释，才具有法律效力。法院将对此进行审查。

诚实信用原则是行政协议的“生命线”。政府与相对人签订行政协议后，应当严守约定，不得事后反悔、随意附加条件或单方变更。本案中，市国土局要求补交出让金的做法被法院否定，正是基于对诚信政府形象的维护。

相对人可依赖行政机关的前后一致性。土地出让公告、出让合同、规划条件等文件共同构成了相对人信赖的基础。行政机关不能以内部理解或事后解释为由，推翻已公示的内容，损害相对人合理信赖。

维权路径清晰有效。当行政机关不履行行政协议或额外增设义务时，相对人可依法提起行政诉讼，请求法院判令行政机关履行协议义务并撤销违法决定。本案中，亚某公司正是通过行政诉讼成功维护了自身权益。

对于参与政府招拍挂、签订行政协议的企业而言，本案的启示是：签约前的公告、合同条款、规划条件等文件务必仔细核对，明确权利义务；签约后如遇行政机关不履行或额外索要费用，应及时寻求司法救济。而对于行政机关而言，本案也敲响了警钟：行政协议不是“橡皮图章”，一旦签订，就必须诚实守信，不得随意解释、变卦或附加义务。