导读：在行政法治实践中，地方性法规和地方政府规章往往根据本地区实际情况，对上位法的规定进行细化和补充。然而，这种细化和补充必须严格限定在上位法授权的范围内，不能创设上位法没有规定的行政许可和行政处罚。如果地方政府规章违反法律规定设定了许可或处罚，人民法院在行政审判中应当如何处理？

1、案件基本事实

本案原告为鲁某进出口有限公司有限公司分公司（以下简称“鲁某公司”），被告为盐务管理局（以下简称“盐务局”）。

2007年11月12日，鲁某公司从江西等地购进360吨工业盐。盐务局认为，鲁某公司进行工业盐购销和运输时，应当按照《盐业管理条例》的规定办理工业盐准运证，而鲁某公司未办理准运证即从省外购进工业盐，涉嫌违法。2009年2月26日，盐务局经听证、集体讨论后，认定鲁某公司未经盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准从省外购进盐产品的行为，违反了《盐业管理条例》第二十条、《盐业实施办法》第二十三条、第三十二条第（二）项的规定，依据《盐业实施办法》第四十二条，对鲁某公司作出行政处罚决定：没收违法购进的精制工业盐121.7吨、粉盐93.1吨，并处罚款122363元。

鲁某公司不服该处罚决定，向政府申请行政复议。政府复议维持了该处罚决定。鲁某公司遂向法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。

2、争议焦点

本案的核心争议集中在以下几个方面：

第一，盐务局是否具有合法的执法主体资格？鲁某公司主张盐务局无权管理工业盐；盐务局则依据《盐业管理条例》第四条和《盐业实施办法》第四条、第六条的规定，主张其有权对包括工业盐在内的盐业经营活动进行行政管理。

第二，《盐业实施办法》中关于工业盐准运证以及相应行政处罚的规定是否合法有效？鲁某公司认为，国家已取消工业盐准运证制度，《盐业实施办法》的相关规定违反了《行政许可法》和《行政处罚法》，属于违反上位法设定许可和处罚。盐务局则认为，《盐业实施办法》是根据《盐业管理条例》的授权制定的，整体合法有效，且《行政许可法》《行政处罚法》在其之后实施，根据“法不溯及既往”原则，该办法仍然应当适用。

第三，人民法院在行政审判中应当如何对待与上位法相抵触的地方政府规章？

3、裁判结果

法院于2011年4月29日作出行政判决，判决撤销盐务局作出的处罚决定书。法院认为，盐务局虽具有合法执法主体资格，但其在作出行政处罚时适用《盐业实施办法》的相关规定，未遵循《立法法》关于法律效力等级的规定，未依照《行政许可法》和《行政处罚法》的相关规定，属于适用法律错误，依法应予撤销。

4、裁判理由的系统解读

（一）执法主体资格：盐务局具有相应职权

法院首先对执法主体资格问题作出认定。根据《盐业管理条例》第四条和《盐业实施办法》第四条、第六条的规定，盐务局作为政府盐业行政主管部门，有权对范围内包括工业盐在内的盐业经营活动进行行政管理。因此，鲁某公司关于“执法主体错误”的主张不成立，盐务局具有合法的执法主体资格。

（二）法律适用原则：上位法优于下位法，且新法优于旧法

法院的核心论证集中在法律适用问题上。法院明确指出，盐务局对盐业违法案件进行查处时，应适用合法有效的法律规范。《立法法》第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。本案涉及行政许可和行政处罚，应当依照《行政许可法》《行政处罚法》的规定实施。

针对盐务局提出的“法不溯及既往”抗辩，法院予以驳回。理由是：《行政许可法》第八十三条第二款明确规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”《行政处罚法》第六十四条第二款也规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”因此，即便《盐业实施办法》制定于《行政许可法》《行政处罚法》之前，其不符合新法的规定也应当停止执行，而非继续适用。

（三）行政许可的设定权限：地方政府规章不能创设上位法没有的许可

根据《行政许可法》第十五条第一款的规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。但该法第十六条第三款同时规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”

本案中，《盐业管理条例》作为行政法规，并没有设定“工业盐准运证”这一行政许可事项。在没有上位法依据的情况下，《盐业实施办法》作为地方政府规章，不能创设工业盐准运证制度。因此，盐务局以鲁某公司未办理工业盐准运证为由认定其违法，缺乏法律依据。

（四）行政处罚的设定权限：地方政府规章不能设定上位法没有的处罚

根据《行政处罚法》第十三条的规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章，可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，上述人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

本案中，《盐业管理条例》作为行政法规，对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务并没有设定行政处罚。在上位法未设定处罚的情况下，《盐业实施办法》作为地方政府规章，不能对该行为设定行政处罚。盐务局依据《盐业实施办法》第四十二条对鲁某公司处以没收盐产品并罚款的行政处罚，超出了地方政府规章的设定权限。

（五）人民法院对规章的参照适用权：与上位法抵触的不予适用

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。所谓“参照”，意味着人民法院对规章并非必须适用，而是有权对其合法性、有效性进行审查判断。如果规章与上位法相抵触，人民法院可以不予适用。

本案中，虽然《盐业实施办法》是现行有效的地方政府规章，但其关于工业盐准运证及相应行政处罚的规定，与《行政许可法》《行政处罚法》的规定相抵触。因此，人民法院在审理本案时，不能以该规章为依据维持被诉处罚决定。盐务局适用该规章作出处罚，属于适用法律错误，依法应予撤销。

5、本案的指导意义与启示

本案作为最高人民法院发布的指导案例，对于处理地方性法规、规章与上位法冲突问题具有重要的指导意义：

第一，明确了地方政府规章设定行政许可和行政处罚的边界。在没有上位法依据的情况下，地方政府规章不能创设新的行政许可，也不能设定上位法没有规定的行政处罚。这是对地方立法权限的法律限制，也是防止行政权力滥用的重要保障。

第二，确立了“法不溯及既往”原则在行政许可、行政处罚领域的例外。《行政许可法》《行政处罚法》虽然在其后施行，但明确规定此前不符合新法的规定应当清理并停止执行，而非继续适用。这意味着，即便规章制定于新法之前，只要其内容与新法相抵触，就不得再被适用。

第三，强化了人民法院对规章的司法审查权。虽然人民法院不能直接宣告规章无效，但有权在个案中“不予适用”。这使得法院成为监督地方立法合法性的重要力量，也是维护国家法治统一的有效途径。

第四，对市场主体而言，本案传递了一个积极信号：地方政府及其部门不能凭借违反上位法的“红头文件”随意设许可、设处罚，干预正常的市场经营活动。当事人在遭遇此类不公正处罚时，应当勇于拿起法律武器，请求法院依据上位法进行审查。

本案最终以法院撤销行政处罚决定告终，不仅维护了鲁某公司的合法权益，更重要的是通过司法裁判否定了地方政府规章中违反上位法的条款，体现了法治原则下“法律优先”和“法律保留”的核心理念。对于各级行政机关而言，本案也警示其必须严格遵守上位法，不得通过地方立法或规范性文件随意增设行政许可和行政处罚，否则其行政行为将面临被法院撤销的法律后果。