导读：在建设工程领域，建设单位未取得施工许可证擅自开工建设，属于典型的违法行为，住房和城乡建设部门有权依法处以罚款。然而，当行政机关已经对同一违法行为作出行政处罚，且当事人已履行完毕、案件已结案之后，行政机关能否以“原处罚不到位”为由，依据监察委员会的建议，再次对同一违法事实作出加重处罚的决定？

1、案件回顾：金某公司因未办施工许可证被首次处罚并已履行完毕

本案原告为金某房地产开发有限公司（以下简称“金某公司”），被告为住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）。

2019年7月15日，住建局执法人员在检查中发现，金某公司开发建设的“金某盛世兰亭”住宅小区项目（包括商铺、物业综合楼、一期地下停车场及6号至12号楼），未办理施工许可证即擅自开工建设。经调查取证，住建局依据金某公司提供的工程进度预算编制报告书，认定该项目已完成工程造价为327.53万元。

2019年7月25日，住建局作出《行政处罚决定书》，认定金某公司的行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，依据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条（该条规定：未取得施工许可证擅自施工的，对建设单位处合同价款1%以上2%以下的罚款），决定对金某公司处以罚款32753元（按已完成工程造价327.53万元的1%计算），同时对项目负责人任某芳处以罚款1638元（按建设单位罚款的5%计算）。

金某公司于2019年7月30日全额缴纳了上述罚款，并于2019年9月5日补办了该项目的《建设工程施工许可证》。至此，该行政处罚案件已依法结案。

2、监察建议：住建局依据监察委建议对同一行为再次加罚

2020年11月9日，监察委员会向住建局送达了《关于对行政处罚不到位问题进行整改的监察建议》，要求住建局对行政处罚案件逐一排查，对处罚不到位的项目立即研究整改方案，严格按照相关规定进行整改。其中，金某公司的上述项目被列为“行政处罚不到位”的项目之一。

收到监察建议后，住建局重新对金某公司的工程项目进行了排查。这一次，金某公司提供了更为详细的建筑安装工程合同，显示涉案工程（6号楼、9号楼、物业楼）的合同总价为72,629,599.02元，远高于此前用于处罚的进度预算327.53万元。

基于这一新查明的事实，住建局于2020年12月7日作出了《行政处罚决定书》。该决定书认定：金某公司未办理施工许可证擅自开工建设，应当按照合同价款的1%进行处罚，罚款金额应为726,296元（72,629,599.02元的1%）。金某公司已于2019年7月30日缴纳了32,753元，尚有693,543元罚款未缴；项目负责人应缴罚款36,315元（建设单位罚款的5%），已缴纳1,638元，尚有34,677元未缴。据此，决定对金某公司加处罚款693,543元，对项目负责人加处罚款34,677元。

金某公司不服该处罚决定，于2021年1月13日向法院提起行政诉讼，请求撤销《行政处罚决定书》。

3、争议焦点：第二次处罚是否违反“一事不再罚”原则并构成程序违法

本案的核心争议在于：住建局在已经对同一违法行为作出处罚并结案后，能否以“原处罚不到位”为由，再次对同一违法事实作出加重处罚的决定？

原告金某公司认为：被告的第二次处罚严重违背了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”原则。原告已经按照第一次处罚决定缴纳了罚款，并补办了施工许可证，该案已经终结。被告以同样的违法事实、适用同样的法律依据再次作出不同的行政处罚，属于对同一违法行为给予两次以上罚款，明显不当，应当予以撤销。

被告住建局辩称：第二次处罚并非独立的处罚，而是对第一次处罚的“补交罚款”。第一次处罚时，由于原告提供的预算编制报告书不完整，导致处罚金额计算基数偏低。后经监察委员会督促排查，原告提供了完整的建设工程施工合同，证明合同价款远高于此前认定的工程造价。因此，第二次处罚是基于新查明的事实，对第一次处罚不到位的纠正，并不违反“一事不再罚”原则。

4、法院裁判：原处罚未被撤销即加重处罚，违反法定程序和一事不再罚原则

法院经审理后，支持了原告的诉讼请求，判决撤销被告作出的第二次行政处罚决定书。法院的裁判理由主要从以下几个层面展开：

（一）第一次处罚已履行完毕并结案，行政行为具有确定力

法院查明，2019年7月25日，被告作出第一次处罚决定后，原告于7月30日全额缴纳了罚款，并于9月5日补办了施工许可证。被告已于7月30日依法结案。这意味着，第一次行政处罚决定已经产生法律效力，且已执行完毕。行政行为一经作出并生效，即具有确定力、拘束力和执行力。非经法定程序，不得随意变更或撤销。

（二）第二次处罚在事实认定和法律适用上与第一次完全相同

法院指出，被告作出的《行政处罚决定书》，认定的违法事实仍然是“原告于2019年4月进行金某盛世兰亭住宅小区……未办理施工许可证擅自开工建设”，适用的法律依据仍然是《中华人民共和国建筑法》第七条和《建筑工程施工许可管理办法》第十二条。这与第一次处罚决定的事实和法律依据完全一致。也就是说，被告针对的仍然是同一个违法行为，而非新发现的违法行为。

（三）在原处罚决定未被撤销的情况下直接加重处罚，程序违法

法院特别强调：被告如果认为原行政处罚决定存在处罚不到位的情况，正确的法律路径应当是：首先依照法定程序撤销原行政处罚决定，然后重新作出新的行政处罚决定。而不能在原处罚决定仍然有效、尚未被撤销的情况下，直接以“补交罚款”的名义作出加重处罚的决定。

《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，行政机关发现行政处罚有错误的，应当主动改正。但这种“改正”必须遵循法定程序，包括履行处罚前告知（告知当事人拟作出的处罚内容、事实、理由、依据及当事人享有的陈述申辩权利）、听取当事人陈述申辩、必要时组织听证、经过集体讨论决定、行政机关负责人审批等程序。本案中，被告在作出第二次处罚决定前，未履行上述任何一项程序，属于严重的程序违法。

（四）“一事不再罚”原则的核心是禁止对同一违法行为给予两次以上罚款

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，被告针对原告的同一个未办理施工许可证擅自开工建设的违法行为，先后作出了两次罚款决定（第一次罚款32,753元，第二次加罚693,543元），且第二次处罚决定是在第一次处罚决定尚未被撤销的情况下作出的，这实质上构成了对同一违法行为的两次处罚，明显违反了“一事不再罚”原则。

5、裁判结果：法院判决撤销第二次行政处罚决定书

法院于2021年2月23日作出行政判决，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项（行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销），判决撤销被告住房和城乡建设局作出的《行政处罚决定书》，案件受理费25元由被告负担。

6、本案启示：行政处罚纠错必须遵循法定程序，一事不再罚原则不容突破

本案是一起典型的因监察建议引发行政机关“翻旧账”加处罚款的行政诉讼案件，其裁判要旨对类似案件具有重要的参考价值：

第一，行政处罚决定一经作出并生效，即具有确定力。行政机关不得随意以“补罚”“追罚”等名义，在原处罚决定未被依法撤销的情况下，针对同一违法事实再次作出加重处罚的决定。即使监察委员会提出了整改建议，行政机关也应当通过合法程序处理，而不能绕过法定程序直接加罚。

第二，行政机关纠正自身错误处罚，必须遵循法定程序。如果确实发现原处罚存在事实不清、证据不足或处罚幅度不当的问题，正确的做法是：先通过法定程序（如依职权启动内部监督纠错程序，或者依当事人申请启动行政复议或行政诉讼程序）撤销原处罚决定，然后重新立案调查，履行告知、听证、集体讨论、审批等全部法定程序，再作出新的处罚决定。不能以“整改”或“补缴”的名义省略程序。

第三，“一事不再罚”是行政处罚的基本原则，不容突破。无论是基于何种理由（包括上级机关或监察委员会的指示），行政机关都不能对当事人的同一个违法行为给予两次以上罚款。这一原则是防止行政机关滥用权力、保护当事人合法权益的重要屏障。

第四，对当事人而言，在面对行政机关的“二次处罚”时，应当勇于运用法律武器维护自身权益。如果第一次处罚已经履行完毕，且案件已结案，行政机关又以同样事实作出新的处罚，当事人可以以“违反一事不再罚原则”及“程序违法”为由，依法申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。

本案最终以法院撤销二次处罚决定而告终，充分体现了司法对行政权力的监督和制约，也彰显了“程序正义”与“实体正义”并重的法治精神。对于各级行政机关而言，本案提醒其必须严格遵循法定程序行使处罚权，不得因外部压力而绕过程序、重复处罚；对于监察委员会而言，在提出监察建议时，也应当注意建议行政机关依法纠错，而非要求其以违法方式“整改”。