导读：在政府特许经营等行政协议领域，协议的效力认定不仅涉及民事合同规则，更关乎行政管理和公共利益。当行政机关将已授权给他人的特许经营区域，又重复授权给另一经营者，由此签订的行政协议是否必然无效？最高人民法院在一起再审案件中明确：行政协议无效须存在“重大且明显”的违法情形。协议约定的经营范围与他人在先权利存在重叠，不属于“客观上不可能实施”；相对人签约时已知悉瑕疵并自愿接受，事后反悔主张无效，不予支持。

1、案情概要：同一区域燃气特许经营权重复授予引发争议

2012年8月，城管局与某燃气有限公司（以下简称燃气公司）签订《管道燃气特许经营协议》，约定燃气公司在规划区范围内享有管道燃气特许经营权，但协议未明确该范围的具体四至边界。2013年12月，城管局又与某天然气公司签订被诉协议，授予其在产业集聚区等区域的特许经营权。燃气公司认为，被诉协议约定的经营区域与其在先取得的经营权区域存在重叠，侵犯其合法权益，遂诉至法院，请求确认被诉协议无效。

一审法院判决确认被诉协议中部分条款违法，责令采取补救措施；二审法院改判确认被诉协议整体无效。天然气公司不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院提审后，撤销一、二审判决，驳回燃气公司的诉讼请求。

2、争议焦点：被诉协议是否存在“重大且明显违法”的无效情形

本案的核心争议在于：行政机关将已授权给他人的特许经营区域再次授权，是否构成行政协议无效的法定事由？燃气公司主张其享有在先权利，被诉协议侵害其权益，应属无效。最高人民法院从三个层面展开审查。

3、裁判要旨：无效须以“重大且明显违法”为前提，且相对人已知瑕疵不得反言

第一，行政协议无效以“重大且明显违法”为标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认无效。最高人民法院司法解释进一步列举了“重大且明显违法”的情形，包括：行政行为实施主体不具有行政主体资格；减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；行政行为的内容客观上不可能实施；其他重大且明显违法的情形。

本案中，被诉协议不存在签订主体没有行政主体资格或超越法定权限的情形。协议内容为授予特许经营权，并非客观上不可能实施——天然气公司已实际投资建设燃气管网并取得经营许可证，协议具有可执行性。因此，被诉协议不属于“重大且明显违法”，不符合行政诉讼法规定的无效情形。

第二，相对人签约时已知悉瑕疵并自愿接受，事后反悔不予支持。法院查明，在燃气公司与城管局签订首份协议之前，法制办的审核意见已明确指出，包括天然气公司在内的多家企业对协议所涉特许经营区域提出异议，建议进一步协调。这说明燃气公司在签约时已知悉特许经营权范围存在争议。此外，燃气公司的协议中仅模糊约定规划区，未按规范要求标明地理四至，与一般做法相悖。法院由此推定，燃气公司签约时已知悉协议在特许经营地域范围问题上存在瑕疵，其自愿签约，又在签约后反悔起诉，不能证明协议约定损害了其合法权益。

第三，对行政协议无效的认定应谨慎，可补正的瑕疵不应轻易宣告无效。最高人民法院指出，行政协议的订立目的是进行行政管理和提供公共服务，对行政协议效力的审查不能仅遵循法律及司法解释的字面规定，而应从维护国家利益和社会公共利益出发，进行穿透式审理。如果可以通过瑕疵补正的方式解决争议，应当尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方继续履行义务。本案中，城管局已通过与燃气公司签订补充协议明确经营区域四至，天然气公司也依法办理了燃气经营许可证，市场秩序已经稳定，争议可以通过补救措施解决，无需确认协议无效。

第四，在先权利的存在不等于“客观上不可能实施”。法院特别指出，行政协议的授权范围内存在他人在先权利，不属于“客观上不可能实施”的情形。本案中，天然气公司早在2010年即与区政府签订投资建设合同，在产业集聚区实际投资建设燃气管网，并取得相关审批和经营许可证。虽然该合同中的特许经营权约定后被判决撤销，但天然气公司已实际投资经营的事实，说明被诉协议并非无法实施。燃气公司主张的“权利重叠”可以通过区域划分、协商协调等方式解决，而非必须宣告协议无效。

4、法律分析：行政协议无效认定标准的实践意义

第一，“重大且明显违法”是主客观统一的判断标准。“重大”指行政行为将给相对人合法权益带来重大影响；“明显”指违法性已达到任何有理智的人都能作出判断的程度。两者须同时具备。本案中，虽然存在权利重叠争议，但并非明显违法——行政机关具有权限，协议内容可实施，争议可通过协调解决。因此不构成无效事由。

第二，相对人的主观状态影响法院对其权益受损的认定。如果相对人签约时已知悉协议内容的瑕疵并自愿接受，法院会倾向于认定其权益并未受到实际损害，或者其自愿承担了风险。本案中，燃气公司签约时已知悉特许经营权范围存在争议，却仍接受模糊约定，后又以此为由主张被诉协议侵害其权益，法院不予支持。

第三，行政协议无效认定应坚持“最小必要”原则。行政协议关系公共利益和公共服务，轻易宣告无效可能导致市场秩序混乱、公共服务中断。因此，法院应优先考虑采取补救措施，如通过补充协议、区域调整、经营权协商等方式解决争议，只有在无法补救且违法性严重的情况下，才确认协议无效。

5、案件启示与实务建议

对行政机关的启示：在签订特许经营等行政协议时，应当严格按照法律法规要求，明确约定核心条款（如经营范围应标明地理四至），避免模糊约定引发争议。如果发现协议存在瑕疵，应主动通过补充协议等方式及时补救，避免争议升级。

对市场主体的启示：参与特许经营项目招投标或协议谈判时，应当认真审查协议条款，对模糊不清的内容要求明确界定。如果明知存在瑕疵仍自愿签约，事后又以此为由主张协议无效，法院将不予支持。同时，应注意保留行政机关在签约前的承诺、协调记录等证据，以备维权之需。

对司法实践的启示：法院在审理行政协议效力案件时，应严格把握无效标准，避免轻易宣告协议无效。应综合考量协议目的、公共利益、当事人主观状态、补救可能性等因素，优先推动协议继续履行和瑕疵补正。

结语：行政协议无效须以“重大且明显违法”为前提，单纯的授权范围重叠或他人在先权利，并不当然导致协议无效。最高人民法院的判决明确了行政协议无效认定的审慎原则：相对人签约时已知悉瑕疵并自愿接受，事后反悔不予支持；可以通过瑕疵补正的，应当尽可能减少无效认定，以推动协议各方继续履行义务，维护公共利益和市场稳定。这一裁判规则既体现了对行政行为效力的尊重，也平衡了行政协议各方利益，对同类案件具有重要指导意义。