导读：在土地管理执法中，行政机关对相对人的违法行为作出处罚时，如果该违法行为系在行政机关违法引导、支持和配合下发生，且相对人对行政机关的行政行为形成了足够信赖并投入建设，那么行政机关在处罚时是否应当考虑这种信赖利益？

最高人民法院的一则再审判决给出了明确答案：即便当事人行为本身存在违法情形，但如果该违法行为系在当地行政机关违法作为的引导、支持和配合下发生，且当事人已对行政机关的违法行政行为形成足够信赖并投入建设，因此形成的信赖利益，也应依法予以保护。行政机关处罚时违反过罚相当原则，显失公正的，人民法院应确认该处罚决定违法。

1、案情概要：招商引资项目未批先建，十年后被没收拆除

2002年至2004年间，某公司在未取得合法用地手续的情况下，通过镇政府以“租用”“征用”方式取得集体土地，开始建设某茶艺馆项目。在建设过程中，当地市政府、国土资源局、建设局等行政机关明知该公司未取得合法用地手续，却仍然为其办理了用地预审意见、立项批复、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等一系列审批许可。市招商引资办公室还发函要求项目尽快完成建设，市政府甚至作出批复，减免该项目的多种报建规费。国土资源局下属的国土所还出具证明，称该项目“全部土地已经我所协助征用，土地使用证正在办理中，请有关部门给予办理报建手续”。

茶艺馆于2004年底建成投入使用，并对外出租经营。2014年，市自然资源局对该项目立案查处，认定该公司非法占用土地10216.67平方米，作出没收在非法占用土地上建成的建筑物和其他设施的行政处罚决定。此后，当地政府又以建筑存在安全隐患为由，将案涉建筑予以拆除。该公司不服处罚决定，提起行政诉讼，历经一审、二审、再审申请，均被驳回。该公司向最高人民法院申诉。

2、争议焦点：行政处罚是否应考量行政机关违法引导形成的信赖利益

本案的核心争议在于：虽然该公司未取得合法用地手续即建设，构成非法占地，但该违法行为系在当地政府及相关部门违法作为的引导、支持和配合下发生，且该公司对政府行为形成了信赖并投入大量资金。在此情况下，自然资源局十年后作出没收建筑物的处罚，是否违反过罚相当原则？是否应当保护该公司的信赖利益？

3、裁判要旨：信赖利益应予保护，处罚显失公正应确认违法

最高人民法院经审理认为，被诉处罚决定的合法性不仅取决于事实认定和法律适用，还取决于是否违反过罚相当原则，即处罚与非法占地的事实、性质、情节、社会危害程度是否相适应。

第一，案涉项目违法建设系在行政机关支持和配合下进行。市政府、市自然资源局、市建设局等行政机关在明知案涉土地尚未依法取得征收与农用地转用审批手续、也未依法出让给该公司的情况下，仍然为其办理了用地预审、立项批复、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等一系列建设审批许可。市招商引资办公室要求项目尽快完成建设，市政府还减免多项规费。特别是市自然资源局下属的国土所出具证明，称土地已协助征用、土地使用证正在办理中。这些行为说明，行政机关的违法作为是案涉土地被违法占用的主要原因之一。

第二，行政机关长期未补办手续，也是违法状态持续的重要原因。2004年，省国土资源厅已同意该项目完善历史用地手续，但当地政府仅对部分用地上报，案涉土地一直未按规定补办用地手续。市政府及相关部门对该公司未能依法取得土地使用权明显存有相应责任。

第三，该公司已支付部分土地补偿等费用。虽然支付方式不符合法律规定，但也是公司非法占地且未支付全部费用的重要原因。

第四，行政处罚应当符合过罚相当原则。本案中，该公司对政府及相关职能部门的违法行政行为已经形成足够信赖，并据此投入建设，因此形成的信赖利益，应依法予以保护。市自然资源局在茶艺馆建成使用近十年后迳行没收并拆除，明显与公司的过错和社会危害程度不相当，行政处罚显失公正，既浪费社会资源，又影响法治政府与诚信政府建设，侵犯了公司的信赖利益。

鉴于案涉建筑物已被拆除，已不可能恢复原状，撤销处罚决定已无意义，故最高人民法院判决确认该行政处罚决定违法。

4、法律分析：信赖利益保护原则在行政处罚中的适用

第一，信赖利益保护原则的基本内涵。信赖利益保护原则要求行政机关不得随意变更或撤销其作出的行政行为，当行政相对人基于对行政机关行政行为的信赖而获得利益时，该利益应当受到法律保护。本案中，虽然该公司未取得合法用地手续即建设，但其行为是在行政机关违法作为的引导、支持和配合下发生的，行政机关的系列行政行为使该公司产生了合理信赖——相信项目已经获得政府批准，可以合法建设。

第二，行政处罚中的过罚相当原则。《行政处罚法》规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，违法占地的发生和持续，行政机关的违法作为是主要原因。该公司虽有违法，但过错程度和社会危害性相对较低。十年后迳行没收拆除，与公司的过错程度不相适应。

第三，信赖利益保护与依法行政的平衡。本案并非否定依法行政原则。最高人民法院明确指出，该公司行为本身违法，应当承担法律责任。但因行政机关自身违法引导形成的信赖利益，行政机关在处罚时应当予以考量，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人权利和社会资源损害最小的执法方式，如优先考虑采取补救措施（依法补办手续、提供招拍挂机会等），而非迳行没收拆除。

第四，确认违法判决的适用。由于建筑物已被拆除，撤销处罚决定已无实际意义，但行政机关的处罚行为确属违法，故法院适用确认违法判决，既确认了违法性，也为后续赔偿或补救措施保留了空间。

5、案件启示与实务建议

对行政机关的启示：第一，招商引资中应严格遵守土地管理法律法规，不得以“特事特办”“先建后批”等方式引导企业违法用地。第二，对历史遗留的违法用地问题，应优先采取补救措施，依法补办手续，而非在多年后迳行没收拆除。第三，行政处罚应遵循过罚相当原则，充分考虑违法原因、各方过错和社会危害程度，做到公平合理。

对企业的启示：第一，参与招商引资项目时，应主动核实土地、规划等审批手续的合法性，不能因政府“承诺”“批文”而忽视法定用地手续的办理。第二，若确因政府违法引导形成信赖利益，在面临处罚时，应积极主张信赖利益保护原则和过罚相当原则，请求法院对处罚决定的合理性进行审查。第三，及时保留政府招商引资文件、会议纪要、批文、缴费凭证等证据，以备维权之需。

对司法实践的启示：本案中，最高人民法院在行政处罚诉讼中引入信赖利益保护原则和过罚相当原则，对类似案件具有重要指导意义。法院在审查行政处罚合法性时，不应仅审查事实认定和法律适用，还应审查处罚是否违反过罚相当原则，是否考虑了行政机关自身违法因素形成的信赖利益。

结语：行政机关违法引导形成的信赖利益，依法应当受到保护。最高人民法院的判决重申了信赖利益保护原则在行政处罚领域的重要地位：即便相对人行为本身违法，但如果该违法行为系在行政机关违法作为的引导、支持和配合下发生，且相对人已对行政机关形成足够信赖并投入建设，行政机关在处罚时就应当充分考虑这一因素，遵循过罚相当原则，采取合理、适当的执法方式。

本案中，行政机关多年后迳行没收拆除的做法，被确认违法。这一判决既维护了诚实信用原则，也为处理类似历史遗留的违法用地案件提供了重要的司法指引。企业在维权时，应当积极主张信赖利益保护，推动行政机关依法行政、诚信履约。