导读：在行政执法实践中，上级行政机关就个案作出的批复，能否作为下级机关对其他案件进行处罚的法律依据？这看似是一个程序性问题，实则关乎行政法治的核心原则——法无授权不可为。河南省息县人民法院的一则判决给出了明确答案：卫生部对个案的批复，其法律拘束力仅限于该请示的个案本身，不具有普遍的法律效力，行政机关直接作为处罚依据的，属于适用法律、法规错误。

1、案情概要

张某玖系持有《医师执业证》的执业医师，执业地点为某县中心卫生院。2019年10月至12月间，卫生健康委员会（以下简称卫健委）两次发现张某玖在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下，分别在卫生院家属院自己家中及租赁的门面房内开展诊疗活动。此前，张某玖已因同类违法行为于2011年、2017年两次受到行政处罚。

2020年1月8日，卫健委作出行政处罚决定：没收药品器械，罚款7万元，吊销张某玖的医师执业证书。其中，处罚依据之一为卫生部2005年就个案向卫生厅作出的批复，该批复认为“应按照《执业医师法》第三十九条予以处罚”。张某玖不服，提起诉讼。

2、争议焦点

本案的核心争议在于：卫生部针对个案的批复，是否具有普遍的法律效力？卫健委在行政处罚中直接援引该批复作为处罚依据，是否属于适用法律、法规错误？

3、裁判要旨

一、个案批复不具有普遍法律效力

法院明确指出，卫生部在2005年11月8日就具体个案向卫生厅所作的批复，其法律拘束力仅限于该请示的个案本身，不具有普遍的法律效力。行政机关实施行政处罚，必须适用法律、法规、规章的正确规定，不得将仅对个案有效的批复作为普遍适用的处罚依据。

这一裁判规则的法理基础在于：行政批复是针对特定请示事项作出的具体答复，其效力范围受限于请示的背景和具体案情。批复所依据的事实与待处罚案件的事实可能并不相同，直接将其作为处罚依据，可能导致“同案不同判”或“不同案同判”的执法偏差。

二、适用个案批复作为处罚依据，属于适用法律错误

《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关实施行政处罚必须适用法律、法规、规章正确。批复既不属于法律，也不属于法规或规章，其效力层级低于正式的法律规范。行政机关在行政处罚决定书中援引个案批复作为处罚依据，违背了“法无授权不可为”的行政法治原则，属于适用法律、法规错误。

4、法律分析

第一，批复的法律效力边界。卫生部的批复是对下级机关请示事项的答复，其性质属于具体行政指导行为，而非具有普遍约束力的规范性文件。根据《规章制定程序条例》的规定，只有部门规章才具有普遍约束力。批复未经法定程序制定和发布，不具备规章的法律效力。

第二，行政处罚的法律依据体系。行政处罚的法定依据仅限于法律、法规和规章。批复不属于上述任何一类，不能作为行政处罚的独立依据。即使批复的内容本身是对法律的解释，也应当审查该解释是否符合立法原意，而不能直接引用。

第三，个案批复与行政法治的关系。行政法治原则要求行政机关的执法依据必须公开、明确、具有普遍适用性。个案批复的隐蔽性和不确定性，使其难以成为行政相对人可预期的行为规范。允许行政机关以个案批复为依据作出处罚，将严重损害行政相对人的知情权和信赖利益。

5、案件启示

对行政机关的启示：在作出行政处罚时，应当严格审查所援引的法律依据是否属于正式的法律渊源。上级机关的个案批复、内部指导意见、会议纪要等，均不能替代法律、法规、规章作为处罚的独立依据。如需引用批复内容，也应当将其转化为对法律条文的正确解释，而非直接援引批复文件本身。

对行政相对人的启示：在面临行政处罚时，不仅应当关注事实认定是否清楚、程序是否合法，还应当审查处罚决定所援引的法律依据是否正确。如果发现行政机关仅以内部批复、指导意见等作为处罚依据，可以此为由提出抗辩，请求法院撤销或变更处罚决定。

对司法实践的启示：法院在审查行政处罚决定的合法性时，应当对行政机关援引的法律依据进行全面审查。对于以个案批复、内部文件等作为处罚依据的情形，应当依法认定为适用法律错误，并据此撤销或变更处罚决定。

结语：卫生部对个案的批复，其法律拘束力仅限于该请示的个案本身，不具有普遍的法律效力。卫健委直接将其作为行政处罚的依据，属适用法律、法规错误。法院的判决，重申了行政处罚必须遵循法律保留原则——行政机关作出不利决定，必须有明确的法律、法规、规章依据，内部批复不可越俎代庖。这一裁判规则，既是对行政机关执法规范化的督促，也是对行政相对人合法权益的有力保护。行政机关执法，应当让法律条文说话，而非让内部批复发号施令。