导读：政府与企业签订招商引资协议后，以“投资强度不足”“税收贡献率不达标”为由单方解除协议，要求退还扶持奖励并补足土地差价。企业投资8000万元的项目，在尚未完全达产的情况下，能否仅凭几项指标的“不符合”就被认定构成根本违约？行政复议机关的一纸撤销决定给出了明确答案：行政机关解除行政协议需对其行为的合法性承担举证责任，不能证明企业构成根本违约，解除协议的决定就无事实和法律依据。

1、案情回溯：8000万投资换来“协议解除”通知

某报废车辆回收公司与安徽某县政府签订招商引资协议，投资8000万元建设报废车辆回收项目。企业按照协议约定投入资金、推进建设。政府支付了180万元扶持奖励后，却以“投资强度、投资规模、年税收贡献率不符合约定”为由，单方面作出解除协议的决定，要求企业退还180万元奖励及利息，并补足土地差价468万元。

企业认为，其已按照协议约定推进项目建设，政府解除协议缺乏事实依据，遂申请行政复议，请求撤销政府的《行政决定书》。

2、争议焦点：企业是否构成“根本违约”？

本案的核心争议在于：企业是否存在足以导致协议解除的根本违约行为？政府主张企业“投资强度、投资规模、年税收贡献率不符合约定”，但未能提供充分证据证明企业构成根本违约。

根据相关规定，政府与企业的招商引资协议属于行政协议。行政机关在协议履行中享有一定的行政优益权，但这一权力的行使不是“无条件的特权”——行政机关解除行政协议必须遵循法定条件和程序，并对解除行为的合法性承担举证责任。

3、裁判要旨：行政机关解除行政协议需承担举证责任

行政复议机构经审查认为，上述招商引资协议属于合法有效的行政协议。按照“谁主张，谁举证”的原则，行政机关解除行政协议需对其行为的合法性承担举证责任。被申请人主张申请人投资强度、规模不符合约定，但未提供证据证明。

经行政复议机构现场调查和听证查明，招商引资协议合法有效，县政府解除行政协议需对其行为的合法性承担举证责任。在案证据不能证明申请人构成根本违约，此案亦不符合被申请人可行使行政优益权单方解除协议的情形。被申请人解除协议的行为无事实和法律依据，行政复议机构依法撤销了《行政决定书》。

4、法律分析：行政协议解除的举证责任分配规则

第一，行政机关对其解除行政协议行为的合法性承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条明确规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”这意味着，政府主张解除招商引资协议，必须证明企业存在足以导致协议解除的根本违约行为，而不是要求企业自证清白。

第二，“行政优益权”的行使须以程序正义为前提。在行政协议中，政府方基于公共利益需要，享有一定的行政优益权——单方变更或解除合同的权利。但行政优益权的行使不是“无条件的特权”。行政机关行使行政优益权单方解除协议，不仅需要符合实体条件——如企业构成根本违约、协议目的无法实现，还需要履行法定程序——事先告知、说明理由、听取相对人意见（如举行听证会）。本案中，政府既未能证明企业构成根本违约，也未履行法定的程序要求。

第三，招商引资协议对政府具有法律约束力。中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确要求“完善政府守信践诺机制”“认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同”。政府在招商引资中作出的承诺，一经写入协议即成为政府的合同义务，不能以“政策调整”“换届”等理由随意反悔。

5、案件启示

对投资企业的启示：在签订招商引资协议时，应将政府的承诺以书面形式明确写入合同，明确约定投资强度、税收贡献等考核指标的具体计算方式和达标期限。当政府以“投资强度不足”等理由解除协议时，企业可以依据“谁主张、谁举证”的原则，要求政府提供充分证据证明企业构成根本违约。如果政府无法举证，其解除协议的决定就缺乏事实和法律依据，企业可以通过行政复议或行政诉讼途径维权。

对行政机关的警示：招商引资协议一经签订，对政府具有法律约束力。政府不能以“投资强度不足”等笼统理由随意解除协议。行政机关解除行政协议需对其行为的合法性承担举证责任——如果不能证明企业构成根本违约，解除协议的决定就将被撤销。政府应当严格遵守合同约定，以“新官不理旧账”为由违约毁约，将面临法律追责。

对司法实践的启示：本案入选全国行政复议典型案例，明确了行政机关解除行政协议需承担举证责任的裁判规则。行政复议机构在审查此类案件时，应当严格审查政府是否履行了举证责任——是否提供了充分证据证明企业构成根本违约。如果政府未能举证，其解除协议的决定就应当被撤销。

结语：8000万投资建成的报废车辆回收项目，因政府一纸“投资强度不符合约定”的解除通知而面临停摆。好在行政复议机构以“谁主张、谁举证”的原则，撤销了政府的解除决定——政府不能空口无凭地解除招商引资协议，不能举证证明企业根本违约，解除协议的决定就不具有合法性。招商引资不是“一锤子买卖”，政府不能以“指标不达标”为由随意反悔。