导读：在土地征收和房屋拆迁中，行政机关自行实施强制拆除的行为并不罕见——推土机进场、挖掘机作业，土地被平整、房屋被拆除，整个过程往往在数小时或数天内完成。然而，这种“雷厉风行”的执法方式，在法律上是否经得起审查？行政机关是否拥有对合法建筑实施行政强制执行的法定权力？如果没有，在未申请法院强制执行的情况下自行拆除，应当承担怎样的法律后果？

最高人民法院审结的一起行政案件，对上述问题作出了清晰的回答。该案中，再审申请人陈某某承包的土地被南和县政府在未履行法定程序的情况下强行占用，地上果树被砍伐。最高人民法院经审查认定：法律并未授予行政机关对当事人合法使用土地及地上物的行政强制执行权，行政机关未依法申请人民法院强制执行而自行实施强制行为，属于超越职权；同时，行政机关未依法履行催告义务、未听取当事人的陈述和申辩，严重违反法定程序。这一裁判规则，为行政机关和行政相对人厘清了合法建筑与违法建筑在强制拆除程序上的根本区别。

1、合法建筑与违法建筑：强制拆除程序为何不同？

行政机关对合法建筑与违法建筑实施强制拆除的程序存在根本区别，这一区别的核心在于：行政机关对违法建筑享有自行拆除的权力，而对合法建筑则没有强制执行权，必须申请人民法院强制执行。

（一）违法建筑的强制拆除程序

对于违法建筑，行政机关在作出责令限期拆除决定后，如果当事人在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼又不拆除的，行政机关有权依法自行组织实施强制拆除。这一权力的法律依据主要来源于《城乡规划法》第六十八条和《行政强制法》第四十四条。行政机关自行拆除违法建筑时，仍需要履行催告、听取陈述申辩等程序义务，但最终拆除行为的实施主体是行政机关自身。

（二）合法建筑的强制拆除程序

对于合法建筑——无论是合法取得的土地使用权、合法建造的房屋还是合法种植的地上附着物——行政机关不享有自行强制拆除的权力。如果合法建筑的占有和使用需要被终止，行政机关必须依法向人民法院申请强制执行。行政机关只有在获得法院准予执行的裁定后，才能由法院组织实施或由行政机关在法院的指导下协助执行。

这一制度安排的法律依据是《行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”法律并未授予行政机关对当事人合法使用土地及地上物的行政强制执行权，因此，行政机关必须走司法审查的路径，由法院对强制执行的合法性进行审查。

2、本案中政府程序违法的具体表现

本案中，县政府对新某越公司用地区域内陈某某的承包土地和地上果树实施强制占用、清除的行为，在法律上存在双重严重违法：

（一）超越职权——法律未授予强制执行权

陈某某通过1993年与村委会签订的土地承包合同，合法取得了6亩土地的承包经营权，承包期长达30年。无论此后该土地所有权是否被确认为国有，陈某某作为合法使用权人的地位不因所有权变更而自动丧失。在未与陈某某达成补偿协议、未依法作出征收决定、未申请法院强制执行的情况下，县政府直接组织力量占用土地、砍伐果树，实质上是自行实施了行政强制执行行为。

正如最高人民法院在裁判中所指出的：法律并未授予行政机关对当事人合法使用土地及地上物的行政强制执行权。县政府未依法申请人民法院强制执行，自行实施涉案强制行为，属于超越职权——即行政机关在没有任何法定授权的情况下，自己当了自己的“法官”和“执行人”。

（二）程序违法——未履行催告和陈述申辩程序

根据《行政强制法》第三十五条和第三十六条，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

本案中，县政府在实施强制占用土地行为之前，既没有向陈某某发出催告书，也没有告知其享有陈述和申辩的权利，更没有就补偿标准与陈某某进行充分协商。这种“不告而拆”的做法，完全绕过了行政强制法为行政机关设定的程序性义务。

3、程序违法但行为已被确认违法的法律效果

在本案中，一、二审法院均确认了南和县政府占用土地行为的违法性，最高人民法院在再审审查中也支持了这一认定。被诉行为虽已被确认为违法，但违法强制拆除的后果已经发生——土地已被占用、果树已被砍伐、陈某某的合法经营权已被中断。在这种情况下，行政赔偿成为弥补陈某某损失的主要途径。

最高人民法院在裁定中进一步明确了赔偿范围和计算标准：行政赔偿仅限于“直接损失”，即因违法行政行为造成当事人各项合法财产实际损失的总和。陈某某主张的误工费、车船费、陪护费、营养费、医疗费、精神抚慰金等，均不属于《国家赔偿法》规定的“直接损失”范围，不予支持。

4、裁判规则的实践指引

对行政机关的指引：

第一，区分合法建筑与违法建筑，是判断行政机关是否享有强制执行权的首要前提。对合法建筑，行政机关没有自行强制拆除的权力，必须申请人民法院强制执行。

第二，即使是对违法建筑的强制拆除，行政机关也必须履行催告、听取陈述申辩等法定程序，不能以“违建”为由跳过程序直接实施拆除。

第三，未获法院准予执行裁定而自行拆除合法建筑的，将被认定为超越职权。届时不仅拆除行为本身要被确认违法，行政机关还面临行政赔偿责任。

对被征收人的指引：

第一，如果你的房屋或土地上的附着物是合法取得的，行政机关无权自行强制拆除。面对“不签协议就强拆”的威胁，你可以明确告知对方：法律没有授予行政机关这个权力。

第二，如果行政机关已经实施了违法强拆，你可以在确认行为违法的基础上，依法主张行政赔偿。赔偿范围限于直接财产损失，包括地上附着物、青苗、树木等实际财产损失。

第三，注意收集和保存能够证明财产价值的证据——承包合同、种植记录、购买凭证、现场照片等，以支持你的赔偿主张。因行政机关的原因导致无法举证的，由行政机关承担举证责任。

结语：“行政机关有权拆除合法建筑吗？”最高人民法院通过本案给出了明确的回答：没有。法律没有授予行政机关对合法使用土地及地上物的行政强制执行权。对合法建筑的强制拆除，必须依法申请人民法院强制执行；在未获得法院准予执行裁定的情况下，行政机关自行实施强制拆除行为，属于超越职权，其行为应当被确认违法。

这一裁判规则厘清了合法建筑与违法建筑在强制拆除程序上的本质区别。它告诉行政机关：法律为强制执行设置的程序红线，不能以“效率”为由绕过去；同时也告诉行政相对人：法律保障你的合法财产不会被行政机关以“行政效率”之名随意处置。

“超越职权”和“程序违法”——这两个认定出现在同一份判决中，意味着行政机关的行为在实体和程序两个维度上都站不住脚。对于行政机关而言，它是一记警钟；对于行政相对人而言，它是一道护身符。它提醒我们：即便是为了公共利益，行政机关的执法行为也必须严格遵循法律设定的程序和权限，不能因为“结果正当”就忽略“过程合法”。行政执法，必须既讲效率，更讲法治。