导读：招商引资活动往往周期长、项目复杂，政府及投资方双方在充分协商并在公平合理合法合规的基础上达成协议并遵照履行，才能减少项目中的法律风险，进而确保项目顺利推进，提高项目产值，提振营商环境。

自1980年深圳市率先通过土地使用权与港商合作开发“东湖丽苑”项目至今，全国各地陆续出现了许多政府通过土地、厂房与投资方合作的招商引资项目。开展招商引资也逐渐成为了各地方政府的主要工作。在法律层面，招商引资活动的推进，离不开招商引资协议的签订，虽然实践中招商引资活动纷繁复杂，但其中亦有一些共性的法律问题值得投资方及政府关注。

1、签约主体问题

实践中，招商引资协议签订主体情形各异。法律上，招商引资议中具体的签约主体将决定协议的效力及履行，应当引起政府方和投资方关注。

对于政府而言“法无授权不可为”，政府在签订招商引资协议时的职权依据最为关键。

《行政诉讼法》

第七十五条

行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

由有相应职权的部门签约，既可以确保协议效力，亦可避免协议履行过程中产生的法律及纪律问题。在无明确授权的情况下，政府方面应当避免以议事协调机构为主体签约。一方面，招商引资协议周期长，而议事协调机构设立撤销较为灵活，不利于协议长期履行。另一方面，议事协调机构本身无法定职权，在招商引资协议履行中也会产生阻力。

对于投资方而言，招商引资协议可以理解为是政府与投资方双方合作投资项目，在签订协议时，应当尽可能选则资金雄厚履约能力强的集团母公司签约，以便协调集团资源，背书项目获取更多收益。

《公司法》

第三条

公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。

投资方可以通过与政府设立项目公司，以项目公司承接资产、业务及优惠政策，以达到隔离集团母公司经营风险的目的。

无论作为政府方还是投资方，应当选择合适的签约主体签订招商引资协议，这样既能避免后续出现纠纷，也能减少后续履行中产生的阻力。

2、土地流转问题

招商引资活动在土地流转方面出现纠纷的案例较为常见，在实践中有些政府会承诺定向协议供地。单纯的协议供地在原国土资源部、监察部于2004年3月18日出台《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号），即业内所说的8.31大限后，日渐少见。

该通知规定：“各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。”

但实践中依然存在“勾地协议”等变相协议供地的情形。

《民法典》

第三百四十七条第二款

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》

第四条

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

对于政府而言，应当注意供地的法律红线，严格按照法律规定开展供地活动，避免合同无效以及发生纪律问题。对于投资方而言，应当注意开展投资项目的尽调工作，准确把握供地政策及土地性质，关注政府关于土地的承诺是否在法律法规及政策允许的范围内。

此外，实践中常见的毛地出让及土地出让金返还也容易引发问题。“毛地出让”是指未完成土地征转报批手续、未完成对地上建构筑物的征收和拆除、未实施三通一平等的土地出让给投资者。

毛地出让违反了《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号）规定的：“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。”

同时，根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）：“省（区、市）国土资源主管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、‘毛地’出让、住宅用地容积率小于1、出让主体不合法等违反政策规定的出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任。”的规定。毛地出让土地将承担法律责任。

除了面临承担法律责任，对毛地所涉的征迁安置问题，投资者往往没有解决的能力，且此类问题社会风险高、处理周期无法确定，对于投资者而言投资风险非常巨大。

对于土地出让金返还问题，例如政府方与投资方事先约定受让方取得国有土地使用权的价格，如果公开“招拍挂”的价格高于双方约定的价格，差价部分返还给投资方。这样的约定，最高法院民一庭2021年第23次法官会议纪要讨论认为“土地出让金返还协议”因违反法律的强制性规定且损害国家利益而无效。

对于“土地出让金返还协议”无效的后果，应按照《中华人民共和国民法典》第一百五十七条的规定处理。

前面所述只是常见的风险，除了法律红线，政府方及投资方应当关注土地流转方面的各种法律及政策规定，严格依法开展招商引资活动，避免因法律问题导致项目流产。

3、税收优惠

在招商引资中，地方政府一般会承诺有税收方面的优惠。但基于税收法定原则，政府及投资者应当重点关注税收优惠是否符合法律规定。

相关的管理规定有：

《中华人民共和国税收征收管理法》

第三条

税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）：“各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威”、“地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策”。

《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2014〕62号）：“坚持税收法定原则，除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。

严格财政支出管理。未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。其他优惠政策，如代企业承担社会保险缴费等经营成本、给予电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等，要逐步加以规范。”

《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）

第四条

各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

司法实践中对于税收优惠承诺效力的争议较大，投资者及政府应当注意避免在招商引资协议中将优惠补贴与税收挂钩，避免引发不必要争议。

4、纠纷解决

常见的招商引资协议符合行政协议的基本特点，拆迁律师认为应当按照行政协议通过行政诉讼处理。实践中，招商引资协议会约定仲裁条款，但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十六条，行政协议约定仲裁条款无效。招商引资纠纷通过行政诉讼途径以公开方式处理行政纠纷，能更好的保护投资者权益，亦能减少维权成本。

作为政府而言，将招商引资协议纳入行政协议调整规则，则可以根据协议约定内容在投资者不履行协议时单方做出行政决定，避免在合同履行陷入僵局。

结语：招商引资活动往往周期长、项目复杂，政府及投资方双方在充分协商并在公平合理合法合规的基础上达成协议并遵照履行，才能减少项目中的法律风险，进而确保项目顺利推进，提高项目产值，提振营商环境。