导读：当行政机关放下“命令式”身段，以协议方式与企业、公民握手合作，行政协议便成为现代公共治理的亮眼注脚。然而，这份“合作契约”并非普通的民事合同，它承载着公共利益的重担，也裹挟着行政优益权的锋芒。如何审查其效力，既保障公权力的合法行使，又不损及相对人的信赖利益？这成为行政协议司法审查的核心命题。

1、识别：何为真正的行政协议？

行政协议，并非行政机关签订的任何合同都适用。其本质是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的、具有行政法上权利义务内容的协议。

关键识别要素：

主体特定：一方必须是行政机关或其授权委托的组织。

公益目标：订立协议的根本目的是履行行政管理职责或实现公共利益（如征收补偿、提供公共服务、管理自然资源）。

内容特殊：协议内容必然包含行政法上的权利义务，如行政机关的监督管理权、单方变更解除权（行政优益权）、相对人的配合义务等，超越纯粹平等民事关系。

常见类型与排除情形：

属于行政协议：政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、国有自然资源使用权出让协议、保障性住房租赁买卖协议、PPP协议、行政执法和解协议等。

不属于行政协议： 行政机关之间的公务协助协议、机关与其工作人员的劳动合同（《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号明确排除）。

争议解决途径：

原则：行政诉讼。因行政协议产生的争议，本质是行政争议，适用《行政诉讼法》及相关司法解释。

例外：约定民事管辖？即使协议被定性为行政协议，若双方明确书面约定适用民事诉讼管辖且不违反专属管辖，实践中可能存在争议，但法院通常倾向于优先适用行政诉讼程序。

2、审查：效力认定的三重维度

行政协议效力审查绝非单纯套用民事合同规则，而是融合行政合法性审查与契约公平性考量的复杂过程。

合法性审查：协议的生存根基

职权法定：行政机关必须在法律、法规、规章赋予的职责权限范围内签订协议。协议内容若逾越法定权限（如擅自承诺突破法定补偿标准、违规出让禁止流转的资源），构成“重大且明显违法”，协议或相关条款无效。

程序正当：订立过程需遵循公开、公平、公正原则。是否存在欺诈、胁迫、重大误解、显失公平等情形？程序违法同样可能导致协议效力瑕疵。

内容合法：协议条款不得违反法律、行政法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益。例如，约定的土地补偿价格严重低于法定最低标准，该条款无效。

效力性审查：无效情形的红线

有效的行政协议需满足：主体适格、意思表示真实、内容合法、不损公益。

典型无效情形包括：协议内容违反法律、行政法规的效力性强制性规定（如突破土地管理法确定的征收程序或补偿原则）。协议订立或履行严重损害国家利益、社会公共利益（如将生态保护区核心区域违规协议出让开发）。行政机关在完全无任何职权依据的情况下，通过协议为自身或相对人创设本不存在的行政法上义务。

“无职责即无效”规则：行政机关在协议中承诺履行的义务，必须能找到法律、法规、规章的授权依据，或是基于有效的行政承诺。若属“无源之水”，该义务约定因行政机关无相应职权而无效。

利益平衡审查：公益与契约的权衡

契约稳定性优先：司法秉持“协议应信守”原则，优先维护协议的稳定性和拘束力。轻易否定协议效力会破坏政府公信力和市场预期。

公益损害的严格证明：行政机关若以“公共利益受损”为由主张不履行或变更解除协议，需承担严格的举证责任。必须证明继续履行将造成现实、重大且具体的公共利益损害。

举证责任分配：相对人通常只需证明协议有效订立及对方未履行；行政机关需对自身行为的合法性（如行使优益权）、协议无效事由或履行障碍（如情势变更）承担举证责任。

3、焦点：行政优益权——双刃剑的规制

行政优益权是行政协议区别于民事合同的标志性特征，指行政机关为维护重大公共利益，在协议履行中依法享有的单方变更、解除协议的权力（《行政协议规定》第16条）。

行使优益权的法定条件（严格限制）：

目的正当性：必须且仅能基于国家利益或社会公共利益受到现实、紧迫的重大威胁。

必要性原则：首选变更协议（调整内容），仅在变更无法消除损害时，方可解除协议。

程序正当性：必须履行告知、说明理由、必要时组织听证等程序。

补偿充分性：必须对相对人因此遭受的损失（信赖利益、直接损失等）给予公平合理的补偿。 无补偿即无优益权！

司法审查关键点：是否存在真实、重大的公共利益需求？行政机关是否穷尽了变更等更温和手段？程序是否合法正当？补偿方案是否公平合理？是否实际落实？

警惕！行政优益权绝不能被滥用为行政机关随意毁约的“挡箭牌”。其行使必须受到司法最严格的审查，否则将彻底摧毁行政协议的契约根基。

4、结局：协议无法履行时怎么办？

并非所有无效或无法履行的协议都“一棍子打死”，需区分情形处理：

协议自始无效：

情形： 协议存在“重大且明显违法”（如违反土地用途管制强制性规定、损害基本公共利益）。

处理：法院应判决确认协议无效。无效协议自始没有法律约束力，不存在继续履行问题。双方因该协议取得的财产应返还；有过错方（通常是行政机关）应赔偿对方信赖利益损失。

嗣后履行不能：

非因行政机关过错（如情势变更）：

情形：因法律法规政策重大调整、规划变更、不可抗力等客观原因导致协议事实上或法律上无法履行。

处理：法院可判决终止协议履行。需根据公平原则和诚信原则，判令行政机关对相对人的合理损失（如前期投入、预期可得利益）给予充分补偿或赔偿。

因行政机关过错：

情形：因行政机关故意不履行、拖延履行或其他违约行为导致协议目的无法实现。

处理：相对人可要求赔偿损失（包括实际损失和合同履行后可获得的利益）。若强制履行仍有可能且必要，法院也可判令采取补救措施；若确已不能履行，则判令赔偿损失。此时，行政机关的违约责任参照民事法律规范处理，但赔偿范围可能受行政法原则调整。

结语：在公益基石上构筑契约信任

行政协议效力审查，是一场在公共利益刚性底线与契约自由信任基石之间寻找平衡的精妙艺术。法院的审查目光，既需如炬，穿透协议表面审视其职权根基与公益成色，识破无效的“伪装契约”；亦需如秤，精准衡量公益需求的真伪轻重，严格规制优益权的任性出鞘，确保“公益”之名不被滥用；更需如水，在协议无法存续时，以公平合理的赔偿抚平相对人的信赖创伤。

唯有通过严谨的合法性审查、精细的利益平衡和对优益权的强力约束，才能让行政协议真正成为连接公权与私益、实现善治的坚实桥梁，而非权力脱缰的灰色地带。每一次效力裁决，都在定义“合作型行政”的边界与尊严。