导读：招商引资作为地方政府推动经济发展的重要引擎，在带来资本、技术与先进管理经验的同时，也因粗放式操作埋下诸多法律风险。政企双方在土地、税收等领域过度让利，却忽视了对协议条款合法性的审查，导致争议频发。本文以江苏高院（2017）苏行终1号行政判决为切入点，解析招商引资协议中两大关键条款——“排他性承诺”与“土地出让金返还”的法律效力问题。

1、典型案例揭示的协议效力困局

淮安市红太阳物流市场有限公司诉涟水经济开发区管委会、涟水县政府案（（2017）苏行终1号）是一起典型的招商引资履约纠纷：2009年7月，涟水开发区管委会与高邮红太阳公司签订《项目合同书》及补充协议，承诺“五年内不重复引进同类物流项目”，并约定协助办理码头许可、返还土地出让金等优惠；2015年10月，项目公司淮安红太阳公司以政府未履约提起行政诉讼，要求继续履行协议并赔偿损失。

法院最终认定协议中排他性条款及土地出让金返还条款均属无效。这一判决揭示了招商引资协议中常见法律风险的核心争议点。

2、招商引资协议的法律属性：行政协议的本质

法院明确案涉协议属于行政协议，因其符合两大特征：

目的公益性：协议为实现行政管理目标（规范招商、促进经济）而签订；

权利义务行政性：约定土地交付、政策优惠、审批协助等行政职权事项。

最高法在（2020）最高法行再360号案中进一步明确：即使协议含民事条款，若核心内容涉及土地出让、规划管理、政策扶持等行政职权，仍属行政协议。这意味着该类协议效力审查需兼顾合法性与合约性，且合法性优先。

3、两大高危条款的无效认定逻辑

（1）排他性条款：触碰反垄断红线

协议约定：“开发区五年内不重复引进、建设同类型物流中心”。法院援引《反垄断法》第八条，认定该条款因排除限制竞争、损害公共利益而无效：“行政机关不得滥用行政权力排除、限制竞争。”（《反垄断法》第八条）

例外思考：该原则是否适用于供水、供气等自然垄断行业？目前司法实践仍持谨慎态度，特许经营领域可能存在差异化认定空间。但普通商业项目的排他承诺，注定无效。

（2）土地出让金返还：违反国家土地财政铁律

协议约定政府需“返还土地出让金用于基建补贴”。法院依据《土地管理法》《国有土地使用权出让收支管理办法》等指出：严禁以招商引资、旧城改造等名义减免土地出让收入；禁止“零地价”“负地价”或先征后返、补贴等变相减免行为。

此类条款因直接违反效力性强制性规定被认定无效。最高院在再审中进一步强调，该约定超越行政职权，自始无效。

4、政府“协助义务”的履行边界

协议约定政府“帮助过户码头”，但该主张被驳回，原因有三：

权限缺失：管委会无码头许可审批权；

条件未成就：企业未证明自身符合过户条件；

条款模糊：“帮助”内容未具体约定。

甘肃高院（2020）甘行申133号案同样明确：政府协助义务以企业自身符合法定条件为前提。若企业资质不足，政府无法通过“协助”创造政策例外。

核心提示：投资人需谨记——“打铁还需自身硬”。政府协助是程序便利，而非资格替代。

5、政企签署投资协议的合规要点

协议无效≠全额赔偿：据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条及《民法典》第157条，协议无效后按过错比例分担损失。投资人需自行举证损失，而实践中损失证明难度极高。

务实条款优于空头承诺：与其要求政府承诺无法兑现的优惠，不如约定阶梯式奖励（如达产税收达标后兑现），或合规补贴方式（如专项产业扶持基金）。

结语：合法性是招商引资的生命线

在“十四五”构建双循环新格局的背景下，招商引资正从粗放让利转向精细运作。政企双方需清醒认识到：排他性条款可能因垄断禁止而无效；土地返还承诺必然因抵触土地财政法规而失效；政府协助义务以企业自身合规达标为前置条件。