导读：一家酒业公司因土地开发进度缓慢被行政机关认定为闲置土地并无偿收回，历经行政诉讼两审程序，二审法院最终撤销了无偿收回决定。本案揭示了"未动工开发"与"中止开发"的法律区分，明确了不同闲置情形的处置方式，对规范土地资源管理具有重要指导意义。

一、案件背景

2013年6月，某酒业公司与市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得面积近6.7万平方米的工业用地，约定2013年6月16日前开工，2014年6月15日前竣工。合同签订前，公司已组织勘探施工并缴纳土地出让价款280余万元。

2016年至2017年间，公司陆续取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，建设规模500余平方米。2017年11月，公司取得不动产权证，证载房屋建筑面积546.07平方米。

2023年7月，自然资源局启动闲置土地调查程序，经调查认定该宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。2023年12月，经市政府批准后，自然资源局作出无偿收回国有建设用地使用权的决定。公司申请行政复议未果后，提起行政诉讼。

二、争议焦点

1. 闲置土地类型认定

• 行政机关认定：土地属于"未动工开发"
• 企业主张：土地属于"已动工开发但中止开发"

2. 法律适用标准

• 关键分歧：应适用《闲置土地处置办法》第十四条还是第十二条
• 行政机关适用"未动工开发满两年"规定作出无偿收回决定
• 企业主张应适用"中止开发"规定进行协商处置

3. 事实认定标准

• 如何界定"动工开发"的认定标准
• 企业已投入资金建设是否构成实质开发
• 开发面积比例是否达到法定要求

三、法院判决

一审法院认为：

• 企业建设行为不符合动工开发标准
• 土地闲置系企业自身原因，闲置时间超过两年
• 行政机关作出无偿收回决定程序合法
• 判决驳回企业的诉讼请求

二审法院改判认为：

1. 事实认定方面

• 企业在签订出让合同前已组织施工设备进场勘探
• 不动产权证载明房屋建筑面积证明企业已进行实际建设
• 企业确实投入了建设资金，属于"已动工开发"

2. 法律适用方面

• 涉案土地符合"已动工开发但开发建设用地面积不足三分之一"情形
• 应当适用《闲置土地处置办法》第二条第二款规定
• 对此类闲置土地，应当依照第十二条规定协商处置

3. 程序审查方面

• 行政机关适用法律不够具体，存在瑕疵
• 在认定"中止开发"情形下直接作出无偿收回决定，适用法律错误
• 行政复议决定同样存在适用法律错误问题

判决结果：

撤销一审判决，撤销自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，撤销市政府作出的《行政复议决定书》，案件受理费由行政机关负担。

四、案件启示

1. 对行政机关的启示

• 精准适用法律：严格区分"未动工开发"与"中止开发"的法律后果
• 完善调查程序：对土地开发状况进行全面客观评估
• 遵循比例原则：根据闲置具体情况选择适当的处置方式
• 提升执法水平：加强执法人员对闲置土地认定标准的学习理解

2. 对企业的启示

• 规范开发行为：按照合同约定积极推进土地开发建设
• 保留证据材料：妥善保管投资建设相关的证据材料
• 依法维护权益：对不当行政决定勇于通过法律途径维权
• 配合调查处置：积极配合行政机关的调查和协商工作

3. 对土地管理的启示

• 明确认定标准：细化不同闲置情形的认定标准和处置程序
• 建立协商机制：完善"中止开发"土地的协商处置机制
• 保护有效投资：兼顾土地集约利用与保护企业合理投资
• 促进资源利用：通过分类处置促进土地资源有效利用

4. 对司法实践的启示

• 加强司法审查：对行政机关的法律适用进行实质性审查
• 统一裁判标准：明确闲置土地不同类型的管理要求
• 保护合理期待：保障已投入资金企业的合法权益
• 促进依法行政：通过司法监督推动土地管理规范化

结语

本案通过司法裁判明确了"未动工开发"与"中止开发"的法律界限，强调了行政机关在闲置土地处置中必须准确适用法律、遵循比例原则。对于已经投入开发建设的企业，应当通过协商方式寻求土地处置方案，这既符合法律规定，也体现了优化营商环境的政策导向。行政机关在推进土地集约节约利用的同时，应当注重保护市场主体的合理投资和正当权益。此案为处理类似闲置土地纠纷提供了重要借鉴，彰显了司法在监督依法行政、平衡公共利益与个体权益方面的重要价值，对推进土地资源管理法治化具有积极意义。