导读：政企合作是推动地方经济发展的重要模式，其中政府承诺的税收优惠往往是吸引企业投资的关键筹码。然而，当政府未能如约兑现时，企业该如何维权？此类协议的法律效力究竟如何？

1、案件回顾：一场围绕税收返还的漫长诉讼

（1）合作始末：优惠承诺与项目落地

2018年5月，平阳市政府与昌盛钢铁公司签订开发协议，由后者在指定区域投资建设大型商业综合体。协议的核心优惠条款明确：项目竣工后前三年，返还已缴纳土地增值税的50%；运营期前五年，每年返还已缴纳营业税的30%。为此，昌盛钢铁专门成立子公司昌盛置业负责项目开发。至2022年底，项目顺利建成并投入运营，经济效益显著。

（2）争议爆发：承诺未兑付与金额计算

然而，昌盛钢铁发现政府并未按约返还税款。企业主张，根据已缴纳凭证，土地增值税三年累计5000万元，应返2500万元；营业税每年缴纳1000万元，五年应返1500万元，合计4000万元。在协商无果后，企业提起诉讼，并在一审过程中将诉讼请求调整为要求政府返还税款及相应利息。

（3）司法历程：三级审理与判决演变

案件经三级法院审理。一审（2023年，平阳市中院）判决政府返还2000万元。双方均不服上诉，二审（2023年，省高院）改判返还金额增至3000万元。昌盛钢铁仍存异议，向最高人民法院申请再审。2024年5月，最高法裁定驳回再审申请，维持二审判决。至此，这场历时数年的纠纷才尘埃落定。

2、效力之辩：行政协议的双重属性与合法性边界

（1）行政性与合同性交织下的效力认定

行政协议既具有行政机关为实现公共管理目标的“行政性”，也具备双方合意、平等自愿的“合同性”。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，只有在存在重大且明显违法、损害公益等情形时，协议才可能被认定无效。本案中，政府曾指称企业资质与招投标程序存疑，但法院审查后认为，相关问题未达到导致协议无效的严重程度，协议整体有效。

（2）税收优惠条款的合法性审查分歧

本案焦点在于税收返还条款是否合法。三级法院对此态度有所差异：

一审法院认为，地方政府为促进经济发展，在权限范围内制定税收优惠，不违反上位法禁止性规定，条款有效。

二审法院则更加强调程序合规与比例适当，认为土地增值税返还存在程序瑕疵且部分比例偏高，故部分否定其效力；而营业税返还符合政策，效力得以维持。

最高人民法院在再审审查中，平衡了“税收法定”原则与地方发展实际，最终认可了二审的裁量，即土地增值税条款部分有效、营业税条款有效。

（3）公共利益如何衡量？

平阳市政府曾以“税收返还增加财政支出、损害公共利益”为由进行抗辩。法院未予支持，指出：该税收优惠旨在吸引投资、带动就业与经济增长，从长远看有利于地方整体发展，符合公共利益。行政机关不能动辄以“公益”为由随意背弃承诺，其“行政优益权”的行使必须受到目的正当、程序合法、补偿合理的严格限制。

3、启示与反思：政企合作如何行稳致远？

（1）政府承诺：不是“空头支票”，具有法律约束力

本案裁判彰显了“信赖利益保护”原则。企业基于政府白纸黑字的承诺进行重大投资，所产生的合理信赖应受法律保护。政府一旦签约，便负有严肃的履约义务，非因法定事由并经法定程序，不得擅自变更或拒绝履行。这不仅关乎单个企业的权益，更直接影响政府公信力与营商环境的稳定性。

（2）企业风控：事前审慎与事后固证至关重要

企业参与政企合作，务必：

精细审查协议：对税收优惠、土地出让等关键条款，确保内容明确、可操作，避免模糊表述。

全程固定证据：妥善保管协议、付款凭证、审批文件、沟通记录等一切履约证据。

依法理性维权：发生争议时，可先协商，必要时果断通过行政复议或诉讼寻求救济。

（3）营商环境：政策稳定性是招商引资的“定心丸”

本案反映的深层问题是政策延续性对企业信心的重要性。国务院多次强调要打造稳定、公平、可预期的营商环境。地方政府在运用税收等优惠工具时，应在法律框架内进行，兼顾发展需要与财政可持续性，避免“新官不理旧账”或政策朝令夕改，才能真正吸引并留住优质企业。

4、类案规则解析：司法如何定分止争？

（1）限制行政优益权：防止权力滥用

本案间接确立了行政优益权行使的规则：必须出于真实的公共利益，遵循法定程序，并对因此给相对人造成的损失予以公平补偿。公共利益的认定需具体化，不能泛化成为违约的借口。

（2）区分税种审慎认定优惠效力

司法实践对不同税种优惠的审查严格程度有所不同。对于土地增值税等税种，更强调税收法定原则，程序瑕疵可能影响条款效力；而对于符合国家政策导向的优惠（如本案营业税返还），则更容易获得认可。这体现了司法在原则性与灵活性之间的平衡。

（3）破解履行障碍：优先继续履行，辅以损失赔偿

在协议可继续履行的情况下，法院倾向于判决继续履行（如本案判决政府返还税款）。对于已造成的损失（如资金占用利息），企业可在合理范围内主张赔偿，计算标准通常参照市场利率。

结语：这起案件犹如一堂生动的法治课。它警示地方政府：招商引资的承诺不是可以随意收回的“政策工具”，而是具有法律约束力的严肃约定。同时，它也提醒企业：在与政府合作中，既要积极把握机遇，也需具备法律意识与风险防范能力。唯有在法治框架下，构建权责清晰、诚实守信的政企合作关系，才能实现地方发展与企业成长的双赢，最终优化整体的营商环境。