导读：青岛某公司使用未经检验的二手叉车，被监管部门立案调查。公司在期限内完成报废、换新、办证、人员培训等全部整改。处罚决定依然下达：罚款3万元。监管部门坚持：“你的违法行为不在省级不罚清单里，不能免罚。”法院却给出了截然相反的答案。

2021年9月，青岛某包装公司车间内，一辆车身印有“合力叉车”字样的电动叉车正在作业。执法人员现场检查发现：该叉车无铭牌、无车牌、无检验登记手续，司机也无操作证。监管部门当场发出《特种设备安全监察指令书》，要求公司于10月18日前完成整改。

公司的反应迅速且彻底：将涉案旧叉车报废处理；重新购置一台经检验合格的全新叉车；完成新叉车的首次检验、使用登记、牌照申领；公司负责人本人报名参加特种设备作业人员考试，取得操作证。

从检查之日到整改完毕，不到两个月。从案发到取得全部法定资质，不到三个月。但2021年12月17日，行政处罚决定书还是送到了公司负责人案头——罚款3万元。监管部门给出的理由是：特种设备安全事关重大，你的违法行为不在《山东省轻微违法行为不予行政处罚清单》里，不符合免罚条件。公司缴纳罚款后提起行政复议，被维持；又提起行政诉讼，一审胜诉；监管部门上诉，二审维持原判。

一份判决，把一道长期困扰基层执法的问题重新摆上台面：“不罚清单”之外，行政机关还能不能直接适用《行政处罚法》的“首违不罚”条款？

1、争议焦点：清单是“上限”还是“下限”

本案的法律争议，本质上是对“首违不罚”制度适用逻辑的不同理解。

一种观点认为：省级司法行政部门发布的“轻微违法行为不予处罚清单”，是对《行政处罚法》第三十三条“首违不罚”原则的具体化、类型化。清单列明的，是经过论证、确认“可以免罚”的典型情形；清单未列明的，说明该领域、该行为尚不具备普遍免罚的条件，执法机关不应自行“开口子”。

另一种观点则认为：清单的功能是“指引”而非“穷尽”。它是免罚的“示例库”，而非免罚的“禁区边界”。《行政处罚法》第三十三条第一款是设定免罚权的“总闸门”，只要案件满足“初次违法、危害后果轻微、及时改正”三项法定条件，执法机关就可以——而非必须——作出不予处罚决定。清单未列明，不构成排除适用的充分理由。

青岛两级法院在本案中，明确支持了第二种观点。

2、法院说理：三个条件齐备，即可启动免罚裁量

一审法院的判决书，以逐项比对的方式，完成了对“首违不罚”三条件的司法审查。

第一，是否初次违法。

监管部门在执法过程中未发现该公司此前存在同类违法行为记录，庭审中亦未提出相反证据。法院据此确认：本案系初次违法。

第二，危害后果是否轻微。

涉案叉车系该公司自用，未投入经营性对外服务；案发期间无证据证明该叉车发生安全事故或造成他人人身财产损害；监管部门检查后公司立即停用并报废车辆，潜在风险已彻底消除。法院认定：危害后果轻微。

第三，是否及时改正。

从2021年9月7日收到监察指令书，到11月4日提交新叉车检验合格报告及使用登记证，公司用时不足两个月。其间还完成了负责人特种设备作业人员资格从无到有的申办。法院认为：其改正行为“及时、彻底、主动”，完全符合“及时纠正”的法定要求。

三条件全部满足。

法院由此得出结论：本案已具备适用“首违不罚”的全部法定前提，执法机关应当启动裁量程序，审慎决定是否处罚。

3、监管部门抗辩：为何未被采信

某区市监局在上诉中坚持两条核心抗辩，均被二审法院逐条驳斥。

抗辩一：“特种设备安全法领域不在省级不罚清单之内，不能免罚。”

二审法院回应：《山东省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》（2021年版）是规范性文件，其效力位阶低于法律。《行政处罚法》第三十三条是基本法确立的普遍性裁量规则，其适用不以“被清单收录”为前提条件。

换言之：清单是执法便利的工具箱，不是执法权力的铁笼子。 以“清单未列明”为由拒绝行使裁量权，本质上是行政机关放弃法定裁量职责。

抗辩二：“安全生产领域应当从严处罚，不宜适用首违不罚。”

法院对此未作全盘否定，而是进行区分论述：安全生产确属重点监管领域，对拒不整改、屡查屡犯、造成严重后果的行为，应当依法严惩。但本案恰恰相反——公司接到指令后积极配合、主动整改、彻底消除隐患。此时再处以3万元罚款，不仅与违法行为的情节、后果不相当，也与“教育与处罚相结合”的立法目的背道而驰。

二审判决书中的一段话，被法律界视为本案的点睛之笔：“行政机关通过前期的现场检查、调查询问、指令改正等行为，其引导和促进企业自觉守法的目的已经达到。在这种情况下，再作出罚款处罚，无疑不仅加重了企业的经营负担，同时也与社会大力倡导的优化营商环境、支持中小企业发展的价值导向明显不符，且有悖于《行政处罚法》的立法目的。”

4、制度逻辑：清单与法律的关系

本案判决的深层价值，在于厘清了“不罚清单”与《行政处罚法》“首违不罚”条款的制度关系。

第一，清单是“下限”，不是“上限”。

清单的功能是明确至少哪些情形应当免罚，而非划定只有哪些情形可以免罚。对清单未列明、但确属初次、轻微、及时改正的行为，行政机关仍应启动裁量程序。

第二，免罚是“裁量权”，不是“自动挡”。

《行政处罚法》第三十三条第一款使用的表述是“可以”不予行政处罚，而非“应当”或“必须”。这意味着即便三条件同时满足，执法机关仍有权根据案件具体情况决定是否处罚。但“有权决定”不等于“有权放弃”——放弃裁量本身，就是程序违法。

第三，裁量必须说理。

行政机关经审慎衡量后仍决定处罚的，应当在处罚决定书中说明“为何本案虽满足三条件但仍需处罚”的具体理由。仅以“不在清单里”为由一笔带过，构成裁量理由缺失。

5、案件之外：执法理念的深层嬗变

本案并非孤例。2021年《行政处罚法》修订后，围绕“首违不罚”的司法实践正在经历一场静默却深刻的重构。

过去，许多执法机关将“不罚清单”视为唯一免罚通道，清单之外一律处罚。这种“合法但机械”的操作模式，既规避了裁量风险，也规避了裁量责任。其代价是：同样情节、同样后果的两个违法者，一个因行为被清单收录而免罚，另一个因未被收录而被处罚——二者的差别，只取决于立法者当初是否“想到”这一情形。

现在，越来越多法院开始确立一项新的裁判规则：“首违不罚”是《行政处罚法》确立的基本裁量制度，任何行政机关在任何执法领域，均负有在个案中审慎判断是否符合三条件并据此行使裁量权的法定义务。 以“清单未列明”为由拒绝裁量，属于裁量权行使方式违法。

这意味着，“首违不罚”正在从“清单附赠的优惠券”，回归为“法律内置的调节阀”。

青岛的这家包装公司，最终没有缴纳那笔3万元罚款。但它付出的成本并不低：报废一辆尚有使用价值的旧叉车，重新购置一辆新叉车，负责人本人脱产考取操作证，配合调查、提交材料、参加听证、提起复议、一审二审——前后耗时一年有余。