导读：“一事不再罚”是行政处罚的基本原则，但实践中，当行政机关认为首次处罚“不到位”时，能否在未撤销原处罚的情况下，以同一违法事实再次作出加重处罚的决定？

本案中，某房地产开发公司因未取得施工许可证擅自开工建设，被住建局首次处以3.2万余元罚款。公司缴纳罚款并补办了施工许可证后，监察委以“行政处罚不到位”为由建议整改。住建局遂以同样的事实、同样的法律依据，再次作出近70万元的补罚决定。法院经审理认为，原处罚决定已经履行并结案，行政机关如认为处罚不当，应当先依法撤销原处罚，再按法定程序重新作出决定，而不能直接以新处罚“补差”。

1、案情回顾：未办施工许可先开工，首次处罚后企业已整改

某房地产开发公司在某市开发住宅小区项目时，因未取得施工许可证即擅自开工建设，被当地住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）于2019年7月25日作出《行政处罚决定书》。处罚认定：该公司违反了《中华人民共和国建筑法》第七条关于建筑工程开工前应当申请领取施工许可证的规定，依据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条，决定对建设单位处以3.2753万元罚款，对项目负责人处以0.1638万元罚款。该公司于2019年7月30日全额缴纳罚款，并于2019年9月5日补办了该项目的《建设工程施工许可证》。住建局随后对该案作了结案处理。

2、监察委介入：认定首次处罚不到位，住建局重新补罚

2020年11月9日，当地监察委员会向住建局送达《关于对行政处罚不到位问题进行整改的监察建议》，要求住建局对行政处罚案件逐一排查，对处罚不到位的项目立即研究整改方案。住建局在排查中认为，该公司涉案工程的实际合同价款为7262万余元，按照《建筑工程施工许可管理办法》第十二条“按合同价款的1%罚款”的规定，应处罚款72.6万余元。而首次处罚仅按已完成工程造价327.53万元的1%计算，罚款3.2万余元，存在“处罚不到位”的情形。2020年12月7日，住建局作出孝建法罚字（2019）17-1号《行政处罚决定书》，认定同一违法事实，决定对建设单位补罚69.3543万元，对项目负责人补罚3.4677万元，并直接送达该公司。该公司不服，提起行政诉讼，请求撤销该补罚决定。

3、争议焦点：补罚决定是否违反“一事不再罚”原则及法定程序

原告（该公司）主张：其同一违法行为已经受到行政处罚并履行完毕，且已补办施工许可证。根据《行政处罚法》第二十四条（现为第二十九条）“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，住建局再次作出罚款决定，违反“一事不再罚”原则，应予撤销。

被告（住建局）辩称：首次处罚系基于企业提供的进度预算报告，按已完成工程造价的1%计算；后经查明实际合同价款远高于该数额，原处罚属于“施罚不到位”。此次补罚是在监察委建议下对原处罚的补充和纠正，并非对同一违法行为的二次处罚，不违反“一事不再罚”原则。

4、法院裁判：原处罚已生效结案，新处罚程序违法，应予撤销

法院经审理查明，首次处罚决定作出后，原告已按期缴纳罚款，并于2019年7月30日结案。被告于2020年12月7日作出的17-1号处罚决定，认定的事实与17号处罚决定完全相同——即“2019年4月未办理施工许可证擅自开工建设”，适用的法律依据也完全相同——《建筑工程施工许可管理办法》第十二条。被告在未撤销原处罚决定的情况下，以同样的违法事实、同样的法律依据，作出了加重罚款的新决定。

法院认为，被告如果认为原行政处罚决定存在处罚不到位的情形，应当根据《行政处罚法》第五十四条“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。发现行政处罚有错误的，应当主动改正”的规定，首先依法撤销原行政处罚决定，然后依照法定程序重新作出新的行政处罚。被告在未撤销原处罚决定、未经处罚前告知、未履行集体讨论决定、未经行政机关负责人审批等法定程序的情况下，直接以“补罚”名义作出加重处罚的决定，违反了法定程序。

因此，法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项“违反法定程序的”之规定，判决撤销被告作出的《行政处罚决定书》，案件受理费由被告负担。

5、法律意义：行政处罚的更正程序必须依法进行

本案的裁判具有以下法律意义：

第一，确立了“一事不再罚”原则的程序保障规则。行政机关认为首次处罚有误或不到位时，不能以“补罚”名义直接作出新的加重处罚。正确的路径是：先依法撤销原处罚决定（需经法定程序），再重新进行调查、告知、听证、集体讨论、审批等程序，作出新的处罚决定。原处罚未被撤销即具有法律效力，不得以新处罚“叠加”或“补差”。

第二，明确了监察建议不能替代行政处罚的法定程序。监察委员会有权对行政处罚不到位问题提出监察建议，但该建议不能豁免行政机关履行处罚程序的法定义务。住建局依据监察建议直接作出补罚决定，而未遵循《行政处罚法》规定的程序，法院认定程序违法。

第三，强调了行政处罚的程序正义。即便实体上认为原处罚金额偏低，行政机关也必须通过法定程序予以纠正，而不能以行政效率为由跳过告知、听证、集体讨论等关键环节。程序违法足以导致处罚决定被撤销。

本案也为企业提供了维权启示：当行政机关以“补罚”“追缴”等名义对同一违法行为再次处罚时，企业应审查原处罚是否已生效并履行完毕，新处罚是否履行了法定程序，是否违反了“一事不再罚”原则。如果存在程序违法或实体重复处罚，企业有权依法提起行政诉讼，请求法院撤销违法处罚决定。

结语：“一事不再罚”不仅是行政处罚法的明文规定，更是保护行政相对人免受反复追诉、维护法律安定性的基本要求。当行政机关认为首次处罚有误时，应当通过法定程序予以纠正，而非以“补罚”之名行“二次处罚”之实。本案中，法院以程序违法为由撤销补罚决定，既维护了行政处罚的严肃性，也保障了行政相对人的合法权益。