导读：为了推动公务员小区建设，地方政府向开发商作出了一系列优惠政策承诺——减免规费、税收返还、价格补贴。开发商基于这些承诺投入了数亿元资金，项目建成后，政府却说“之前的优惠政策违法，不能兑现了”。开发商的巨额亏损该由谁承担？这起历经一审、二审、发回重审的行政案件，最终法院判决政府补偿开发商1.05亿元。

核心裁判规则是：行政允诺一旦作出，相对人基于允诺产生的信赖利益应当受到保护，政府不能以“承诺违法”为由一撤了之，而应当承担相应的补偿责任。

1、案情经过：从政府优惠政策承诺到项目开发受阻再到巨额亏损

2005年，某地政府计划将行政中心搬迁至城东新区，并决定配套建设公务员住宅小区。2006年1月，政府设立的“城东新区管理委员会”与某房地产开发公司（以下简称“开发公司”）签订了《预出让国有土地使用权意向协议书》，约定土地价格按20万元/亩计算。开发公司为此支付了1000万元土地款押金。

2006年3月30日，区政府第51次常务会议作出多项优惠政策承诺：为减少开发成本、降低销售价格，“原则同意开发商应交各种建筑规费予以减免，应交区本级各种税收当年先征后返”。同年9月，管委会书面通知开发公司，确定公务员小区销售价格（多层750元/平方米至高层1250元/平方米），并明确“政府根据双方核定的成本，采用规费减免、税收先征后返的形式补贴，不足部分用项目应交土地款冲抵”。2007年5月，政府设立的公务员住宅小区建设领导小组与开发公司联合下发通知，进一步明确了认购对象、认购价格等具体事项。

开发公司基于这些承诺，投入资金办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，并于2006年6月通过土地挂牌取得项目土地使用权。然而，项目推进过程中出现了诸多变故：区政府最终决定不将行政中心搬迁至城东新区；土地部门延迟交地，导致项目迟迟无法开工；规划部门前期规划失误，因军事安全原因，3栋原定32层的高楼被降低为17层，建筑面积减少近5.8万平方米；建材价格和人工工资在此期间大幅上涨。

2011年8月22日，区委常委会议通过会议纪要，认为上述优惠政策“明显有悖于国家法律法规”，决定不再执行，改为参照经济适用房政策执行（即建设成本加不高于10%利润核定价格）。但这一方案因购房公务员抵制同样未能执行。最终，公务员房屋的销售价格仍按2007年通知中的低价执行。

项目建成后，开发公司实际向公务员销售了1277套住宅。经司法鉴定，这些住宅的建设成本为3.25亿元，销售收入仅为2.19亿元，实际成本亏损1.06亿元。开发公司多次向政府报告要求解决遗留问题，均未果，遂向法院提起行政诉讼，请求确认政府定价通知违法，并要求政府履行优惠政策承诺或赔偿损失2.21亿元。

2、争议焦点：政府能否以优惠政策违法为由拒绝履行承诺？

本案的核心争议在于：政府作出的优惠政策承诺未能兑现，开发商的损失应当由谁承担？政府辩称，其承诺的优惠政策因违反法律规定而无效，且原告起诉已超过法定期限，法院应当驳回诉讼请求。开发公司则认为，其基于政府承诺产生了合理信赖，投入了巨额资金，政府不履行承诺的行为违反了信赖利益保护原则，应当承担赔偿责任。

3、法院判决：行政允诺下的信赖利益应当获得补偿

法院经审理认为，本案属于行政允诺纠纷。行政允诺是指行政主体为了实现行政管理目的，依职权作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。本案中，政府通过会议纪要、通知等形式，明确承诺对开发公司给予规费减免、税收返还、土地款冲抵等优惠政策，开发公司基于这些承诺投入建设，产生了值得保护的信赖利益。

虽然政府后来以“优惠政策违法”为由决定不再执行，但这并不意味着政府可以完全不承担任何责任。根据信赖利益保护原则，当行政机关作出的允诺因违法而无法履行时，行政机关应当对相对人因信赖该允诺而产生的实际损失承担补偿责任。

法院最终认定，政府应当在其承诺的优惠政策范围内对开发公司的损失予以补偿。经核算，各项规费减免、税收返还、土地款冲抵、每平方米81元补贴等合计9231.08万元；此外，政府承诺对“三通一平”工程费进行结算，该部分费用1274.25万元也应计入补偿范围。两项合计1.05亿元。

法院同时指出，开发公司的实际成本亏损为1.06亿元，政府补偿的1.05亿元基本覆盖了其实际损失，符合“尽量保证建设成本”的允诺初衷。开发公司的其他诉讼请求（如确认定价通知违法、赔偿资金占用利息等）因与行政允诺纠纷无关或证据不足，不予支持。

据此，法院判决：区政府补偿开发公司损失1.05亿元，鉴定费170万元由区政府负担。

4、案件启示

政府允诺不能一撤了之，信赖利益必须保护：

本案最重要的裁判规则是：行政机关作出的行政允诺，即使事后发现存在违法之处，也不能简单地一纸纪要予以撤销。相对人基于允诺已经投入的人力、物力、财力，形成了值得法律保护的信赖利益。行政机关在撤销违法允诺的同时，应当对相对人的实际损失给予合理补偿。否则，“政府说话不算数”不仅损害政府公信力，更会让市场主体无所适从。

行政允诺与行政赔偿的区别：

本案法院将纠纷定性为“行政允诺”而非“行政赔偿”。两者的区别在于：行政赔偿针对的是行政机关的违法行为造成的损害，具有惩罚性；而兑现行政允诺是行政机关履行承诺的义务，旨在保护相对人的信赖利益。本案中，政府承诺的优惠政策虽然最终被认定为违法，但开发公司并非要求政府“赔偿”损失，而是要求政府“兑现”当初的承诺——法院通过补偿方式，在政府违法承诺与开发商合理信赖之间找到了平衡。

开发商如何防范类似风险：

对于参与政府招商引资、重大项目建设的企业而言，本案提供了重要的风险提示：

将政策承诺落实到书面协议。会议纪要、通知等文件虽然有一定的法律效力，但不如正式的行政协议或合同明确。企业应尽可能争取与政府签订具有明确权利义务条款的书面协议。

保留投入证据。本案中，开发公司能够获得1.05亿元补偿，关键之一是其通过司法鉴定证明了实际建设成本和销售收入，形成了完整的损失证据链。

及时主张权利。政府虽然在2011年就决定不再执行优惠政策，但开发公司此后多年持续向政府反映问题、申请解决，这些行为在一定程度上可以中断诉讼时效。企业遇到类似情况，应保留所有书面沟通记录，避免因“沉默”而丧失维权机会。

政府的合规启示：对地方政府而言，本案的警示意义同样突出：在招商引资、项目开发中作出的承诺，必须经过合法性审查。一旦承诺作出并促使相对人投入，政府就不能轻易反悔。如果确实需要撤销违法承诺，也应当同步安排对相对人损失的合理补偿，否则将面临败诉和巨额赔偿的风险。“依法行政”与“诚信政府”并不矛盾——违法承诺固然不可为，但相对人的信赖利益同样不可忽视。