导读：在土地管理实务中，国有土地使用权的出让与收回均须严格遵循法定程序。当行政机关在未依法收回原土地使用权的情况下，将同一土地再次出让给第三人，原土地使用权人依法提起行政诉讼时，法院应当如何认定这一行为的法律效力？确认违法但不撤销，是否足以救济原权利人的合法权益？

1、案情回顾：先权利存续状态下的重复出让

2003年，政府与某影视城公司签订投资协议，约定由该公司投资建设黄某明珠影视城项目。影视城公司的股东之一——九某公司通过公开的“招拍挂”方式竞得相关土地使用权，于2003年12月与国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，足额缴纳了土地出让金。2006年3月23日，政府为九某公司颁发了075号和076号两份《国有土地使用证》，其中076号证项下土地面积近36万平方米，九某公司依法成为该土地的合法使用权人。

然而，同样在2006年12月，政府与某核工业公司签订协议，约定为该核工业公司提供生活基地用地。同日，国土资源局与该核工业公司签订了土地出让合同，出让范围包含了九某公司076号土地使用证项下的部分土地。2007年，该核工业公司成立的核电公司开始在涉案土地上开工建设生活区，并于2009年获得政府颁发的土地使用证。九某公司在不知情的情况下，其合法取得的土地被重复出让，后手企业已在该土地上进行了实质性开发建设。

九某公司发现土地被占用后，先后通过民事侵权诉讼和行政诉讼维护自身权益。2016年，九某公司提起本案行政诉讼，请求确认政府和国土资源局“一地二卖”的行政行为违法。

2、争议焦点与诉讼过程：被告资格、起诉期限与重复出让行为的合法性

本案的争议焦点主要集中在三个方面：

其一，行政诉讼主体的适格性。政府主张其不是适格被告，认为土地出让应由国土部门具体实施，而九某公司则认为市政府作为批准机关，应当承担相应的法律责任。

其二，起诉期限是否已届满。行政机关主张九某公司在2010年民事诉讼中已知晓土地被占用的事实，起诉已超出法定期限；九某公司则辩称直至2015年才通过查阅档案明确知晓土地被重复出让的具体行政行为及其依据。

其三，行政行为的合法性问题。争议的核心在于，在未依法收回九某公司土地使用权的情况下，行政机关将同一土地另行出让，是否构成程序违法。

3法院裁判：确认重复出让违法但基于利益平衡不予撤销

法院经审理后作出了以下核心认定。

关于主体资格，法院认定政府和国土资源局共同参与实施了土地出让行为，市政府作为批准机关应当承担相应法律责任，九某公司作为合法土地使用权人具备原告主体资格，被告主体适格。

关于起诉期限，法院认定2010年民事诉讼中九某公司仅知晓土地被占用的事实，2015年才明确见到土地出让合同等关键证据，2016年提起诉讼未超出法定六个月起诉期限。

关于行政行为合法性，法院认定九某公司的土地使用权证未被依法撤销前，其土地使用权仍然合法存续。行政机关在未依法履行收回程序的情况下将同一土地另行出让，违反了法定程序，侵犯了九某公司的合法土地使用权，该行政行为违法。

关于判决方式的选择，法院作出了“确认违法但不撤销”的判决。考虑到核电公司已在该土地上进行了大规模建设并实际使用多年，为维护既定的社会关系和经济秩序，避免因撤销行为造成更大的社会成本，法院判决确认政府和国土资源局将076号土地使用证项下部分土地出让给核工业公司的行政行为违法，同时保留该行为的效力。案件受理费由行政机关承担。

4、案件的法律意义：程序正当原则的司法坚守与利益平衡的裁判智慧

本案从多个层面揭示了行政机关在土地管理中的程序义务和司法机关在权利保护中的平衡智慧：

从程序正义的角度而言，《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理必须遵循“程序正当”原则，涉及公民、法人和其他组织人身财产的行为，应当依法保障相对人的知情权、参与权和救济权。收回国有土地使用权，必须严格遵循《土地管理法》第五十八条规定的法定情形和程序要求，包括作出书面决定、听取当事人陈述申辩、依法送达等。本案中，行政机关在未依法收回九某公司土地使用权的情况下，即将其土地重复出让，严重违反了程序正当原则。

从利益平衡的角度而言，“确认违法但不撤销”的裁判方式体现了司法在权利保护与现状维护之间的审慎权衡。一方面，法院明确宣告了行政机关的行政行为违法，捍卫了依法行政的基本原则；另一方面，考虑到后手企业已进行实质性建设并投入大量资源，直接撤销登记将造成更大的社会经济损失，故保留行为效力，为各方通过行政赔偿等方式解决后续纠纷留出了空间。这一判决方式兼顾了程序正义与实质正义。

5、案件启示：对行政机关依法行政与企业权利保护的多元警示

对行政机关而言，本案的警示在于：土地使用权出让必须严格遵守法定程序，在在先权利未依法消灭之前，不得处置同一标的物。在先权利未消灭即处置同一土地的行为，无论其目的为何，均构成程序违法。批准机关与执行机关均需承担法律责任，诚信政府建设要求行政行为的连续性和稳定性必须得到保障。

对企业而言，本案的启示在于：权利受到侵害时应及时通过法律途径维权，同时应妥善保管土地使用权证等权利凭证，并根据具体情况在民事和行政诉讼之间选择最有利的维权策略。此外，在投资前应充分考察土地权属状况，避免因政府程序瑕疵而陷入不必要的法律风险。

对司法实践而言，本案展示了在权利保护与现状维护之间寻求合理平衡的司法智慧。本案经山东省高级人民法院审理，被列为2014年山东省十大典型行政案例之首，其裁判规则对同类案件具有重要的参考价值。

结语：一纸土地使用证，承载着企业数十年的经营预期与投资信心。当行政机关在未依法收回先权利的情况下将同一土地重复出让，法院以“确认违法但不撤销”的判决方式，既宣告了程序违法的司法立场，也维护了既成社会关系的基本稳定。然而“确认违法”仅是对过去行为的否定评价，对九某公司而言，其土地被重复出让所遭受的实际损失——土地出让金、融资成本、可得利益等，仍需要通过行政赔偿等后续程序寻求补偿。程序正义是依法行政的底线，但程序正义的实现，最终应落脚于对权利人合法权益的实质性救济。